完善不同行政處罰種類的設(shè)定，提高法律責(zé)任的適用
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡稱《法典草案》）法律責(zé)任編中不乏諸多亮點，如對第三方服務(wù)機構(gòu)弄虛作假統(tǒng)一設(shè)置罰則、化解沖突條款統(tǒng)一處罰標(biāo)準、區(qū)別企業(yè)和個人違法從事危廢經(jīng)營活動的法律責(zé)任等。在現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境法律體系中，罰款是最為普遍的處罰方式；而如何恰當(dāng)?shù)貓?zhí)行責(zé)令關(guān)閉和行政拘留等措施，一直是執(zhí)法實踐中面臨的挑戰(zhàn)。因此，《法典草案》中關(guān)于罰款、責(zé)令關(guān)閉以及行政拘留等行政法律責(zé)任的規(guī)定，尚需進一步的精細化和完善。
科學(xué)設(shè)定罰款模式
筆者梳理了《法典草案》附則所列舉即將廢止的10部法律中，除《清潔生產(chǎn)促進法》，其余9部現(xiàn)行法律的126條行政責(zé)任中有117個條款設(shè)置了罰款的處罰。而罰款的設(shè)定模式是立法過程中需要考慮的一個重要問題。
9部法律中有數(shù)值數(shù)距式、固定數(shù)值式、數(shù)值封頂式、倍率數(shù)距式、固定倍率式、倍率封頂式和概括式等7種罰款設(shè)定方式，其中數(shù)值數(shù)距式占比最多，有94條，其次是倍率數(shù)距式，有20條。
倍率式設(shè)定方式的缺點在于基數(shù)的確定往往有很大的技術(shù)難度，增加了執(zhí)法取證難度和執(zhí)法成本。本次《法典草案》將現(xiàn)行固體廢物污染環(huán)境防治法中以處置費用作為基數(shù)的倍率式罰款模式改為數(shù)值式，大大減輕了執(zhí)法人員的調(diào)查取證負擔(dān)，提高了行政效率。但仍設(shè)置了18條倍率數(shù)距式的罰款，如第1086條對環(huán)評機構(gòu)、檢測機構(gòu)等第三方環(huán)保服務(wù)機構(gòu)弄虛作假的“處所收費用三倍以上五倍以下”的罰款。
橫向上，通過比較食品安全、藥品、醫(yī)療器械、特種設(shè)備等領(lǐng)域?qū)z測機構(gòu)出具虛假報告的罰款，發(fā)現(xiàn)相關(guān)法律法規(guī)的罰則均采用數(shù)值式的設(shè)定模式，最高處100萬元的罰款。
縱向上，根據(jù)地方立法的不完全統(tǒng)計，在已有對環(huán)評機構(gòu)、檢測機構(gòu)等第三方機構(gòu)弄虛作假設(shè)置罰則的近18部地方性法規(guī)中，除西藏外，其余省份均采用數(shù)值式的罰款模式，最高可處50萬元的罰款。
因此，建議借鑒其他領(lǐng)域和地方生態(tài)環(huán)境立法的實踐，將第1086條調(diào)整為“處十萬元以上五十萬元以下的罰款”。
明確責(zé)令關(guān)閉的實施主體
9部法律中責(zé)令關(guān)閉的行政處罰條款共有25條。但表述不盡相同，大氣污染防治法等法律的表述基本為“報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責(zé)令關(guān)閉”；而水污染防治法中則還有“報請本級人民政府責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”和“由所在地的市、縣人民政府責(zé)令關(guān)閉”等不同的表述。
《法典草案》平移了現(xiàn)行法律中責(zé)令關(guān)閉的相關(guān)規(guī)定，仍將給執(zhí)法實踐造成困擾，尤其是爭議最大的第1種表述方式即“報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責(zé)令關(guān)閉”。對于這種方式有兩種理解：一是責(zé)令關(guān)閉的處罰決定由生態(tài)環(huán)境等主管部門作出，生態(tài)環(huán)境等主管部門在作出處罰決定前報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準；二是責(zé)令關(guān)閉的處罰決定由有批準權(quán)的政府直接作出。
全國人大常委會法制工作委員會行政法室曾就此問題問題征求原環(huán)境保護部的意見，原環(huán)境保護部辦公廳于2016年2月14日以《關(guān)于<大氣污染防治法>第九十九條有關(guān)適用問題意見的復(fù)函》（環(huán)辦政法函〔2016〕2336號），分析了兩種理解的利弊，并給出傾向性意見是建議將責(zé)令關(guān)閉的實施主體理解為有批準權(quán)的人民政府。同時，復(fù)函中解釋“有批準權(quán)的人民政府”為作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定的環(huán)保部門所處的同級政府；涉及國有企業(yè)、外資企業(yè)等需要經(jīng)政府或其授權(quán)的部門批準設(shè)立的企業(yè)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定，應(yīng)由對上述企業(yè)的設(shè)立、解散等有權(quán)決定權(quán)的政府，或者有決定權(quán)的政府部門所屬的同級政府作出。
因此，筆者建議，將第1080條、第1084條、第1089條、第1126條、第1156條等條款的責(zé)令關(guān)閉的實施主體統(tǒng)一為“由所在地的市、縣人民政府責(zé)令關(guān)閉”。
統(tǒng)一行政拘留的實施程序
9部法律中實施行政拘留的處罰條款共有5條，但生態(tài)環(huán)境部門是否需要移送公安機關(guān)，其表述也不盡相同。環(huán)境保護法、水污染防治法、土壤污染防治法的規(guī)定為“生態(tài)環(huán)境主管部門將案件移送公安機關(guān)”或是“地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他負有土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以將案件移送公安機關(guān)”；而固體廢物污染環(huán)境防治法直接表述為“由公安機關(guān)對法定代表人、主要負責(zé)人、直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員處十日以上十五日以下的拘留”。
《法典草案》的第1077條、第1082條、第1109條、第1136條、第1152條等平移了現(xiàn)行法律的規(guī)定，這就給執(zhí)法辦案造成了困惑，是否在辦理涉水、涉土壤污染的適用行政拘留的案件時，生態(tài)環(huán)境部門要履行將案件移送公安機關(guān)的義務(wù)；而辦理涉固廢污染的案件時，公安機關(guān)應(yīng)主動對相關(guān)人員實施行政拘留，生態(tài)環(huán)境部門無需將案件移送公安機關(guān)。
為形成懲治環(huán)境污染的合力，共同打擊違法行為，各地生態(tài)環(huán)境部門與公安部門加強協(xié)調(diào)聯(lián)動，建立信息共享、聯(lián)席會議等機制，各自在辦案過程中，發(fā)現(xiàn)涉及對方職責(zé)的，會通過移送線索等方式通知對方。因此，建議將實施行政拘留的表述統(tǒng)一修改為“由公安機關(guān)對法定代表人、主要負責(zé)人、直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員處xx日以上xx日以下拘留”。
作者系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心高級工程師
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