過罰失衡隱患大，倍率罰款模式有待優(yōu)化
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《法典草案》）在立法過程中對(duì)罰款設(shè)定模式進(jìn)行了諸多考量，保留了部分倍率式罰款方式。如，第1086條生態(tài)環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)弄虛作假，第1089條污染事故，第1093條生產(chǎn)、銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，第1095條燃用不符合標(biāo)準(zhǔn)燃料，第1099條生產(chǎn)超過排放標(biāo)準(zhǔn)機(jī)動(dòng)車等。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是可以直接適用于處理不同違法情節(jié)，能夠根據(jù)處罰當(dāng)時(shí)物價(jià)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度進(jìn)行調(diào)整，有效控制自由裁量空間，減少法律修改頻率，維護(hù)法律的安定性與統(tǒng)一性。但是，經(jīng)過深入剖析，筆者發(fā)現(xiàn)這些條款實(shí)際上存在著巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)，為維護(hù)執(zhí)法公正性和權(quán)威性，須對(duì)此做出修改。
基數(shù)評(píng)估難題引發(fā)行政成本劇增與權(quán)力尋租隱患
倍率式罰款的關(guān)鍵在于基數(shù)的確定。然而，在實(shí)際操作中，對(duì)基數(shù)的準(zhǔn)確評(píng)估面臨重重困難。
以生態(tài)環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)弄虛作假為例，《法典草案》第1086條規(guī)定“處所收費(fèi)用三倍以上五倍以下的罰款”，此處“所收費(fèi)用”作為基數(shù)，看似明確，但在實(shí)際情況中，生態(tài)環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目繁多且復(fù)雜，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，有些項(xiàng)目可能涉及多種服務(wù)內(nèi)容交叉計(jì)費(fèi)，導(dǎo)致確定真實(shí)的“所收費(fèi)用”需要執(zhí)法人員耗費(fèi)大量時(shí)間和精力去調(diào)查取證，不僅要梳理服務(wù)合同、財(cái)務(wù)賬目等資料，還可能需要專業(yè)的財(cái)務(wù)審計(jì)人員協(xié)助。
同樣，在《法典草案》第1089條關(guān)于污染事故的罰款中，若以損失類作為倍率式基數(shù)，對(duì)污染造成的生態(tài)環(huán)境損失評(píng)估認(rèn)定具備極強(qiáng)的主觀性，不同的評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估方法可能得出差異巨大的結(jié)果，極易導(dǎo)致上下限失控造成過罰不當(dāng)，容易造成執(zhí)法人員的權(quán)力尋租。而且，根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1條第九項(xiàng)規(guī)定，違法所得或者致使公私財(cái)產(chǎn)損失三十萬(wàn)元以上的已經(jīng)構(gòu)成刑事犯罪，也就是將此種類型的行政處罰的上限基本限定在90萬(wàn)元以下。可見，相比于傳統(tǒng)的數(shù)值數(shù)距式罰款設(shè)定方式，倍率式罰款方式更易造成過罰不相當(dāng)。
一方面，這種基數(shù)難以準(zhǔn)確評(píng)估的狀況，極大地增加了行政成本。執(zhí)法部門需要投入更多的人力、物力和時(shí)間成本來確定罰款基數(shù)，降低了執(zhí)法效率。更為嚴(yán)重的是，基數(shù)確定的模糊性和復(fù)雜性為權(quán)力尋租提供了空間。由于罰款數(shù)額與基數(shù)緊密相關(guān)，基數(shù)確定過程中的人為因素增多，可能使得一些相對(duì)人通過不正當(dāng)手段干擾基數(shù)的認(rèn)定，進(jìn)而影響罰款數(shù)額的確定，破壞執(zhí)法公正性和權(quán)威性。
罰款失衡極易導(dǎo)致過罰不當(dāng)與懲戒乏力
在部分條款中，以處置費(fèi)用等作為倍率式罰款的基數(shù)，可能出現(xiàn)處置費(fèi)用極低的情形，使得罰款數(shù)額無法對(duì)違法行為產(chǎn)生足夠的約束力，違背了過罰相當(dāng)原則。例如，在一些小型企業(yè)或個(gè)體經(jīng)營(yíng)中，涉及的污染處置費(fèi)用可能本身就很少，即便按照較高的倍率進(jìn)行罰款，最終的罰款金額也可能遠(yuǎn)低于其違法行為所造成的生態(tài)環(huán)境破壞損失以及潛在的違法收益。以《法典草案》第1095條燃用不符合標(biāo)準(zhǔn)燃料為例，如果企業(yè)使用不符合標(biāo)準(zhǔn)燃料的規(guī)模較小，其燃料處置費(fèi)用相對(duì)較低，以該處置費(fèi)用為基數(shù)乘以一定倍率后，罰款金額對(duì)于企業(yè)來說可能無關(guān)痛癢，無法起到有效遏制其繼續(xù)違法的作用。
此外，與其他相關(guān)類似違法行為的處罰相比，這種以低處置費(fèi)用為基數(shù)的倍率式罰款，可能導(dǎo)致處罰力度失衡。如《法典草案》第1102條規(guī)定偽造機(jī)動(dòng)車、非道路移動(dòng)機(jī)械、鐵路機(jī)車排放檢驗(yàn)結(jié)果或者出具虛假排放檢驗(yàn)報(bào)告，沒收違法所得，并處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款；而《法典草案》第1086條中生態(tài)環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)弄虛作假，若所收費(fèi)用基數(shù)較低，即便按最高倍率罰款，可能也遠(yuǎn)低于前者的處罰下限，這顯然有違過罰相當(dāng)原則，使得不同違法行為之間的處罰缺乏合理的梯度和公平性。
再如《法典草案》第1082條第一款規(guī)定，對(duì)建設(shè)單位未依法報(bào)批環(huán)評(píng)的，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，投資額不足一百萬(wàn)元的，按一百萬(wàn)元計(jì)算。第二款規(guī)定，建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境影響登記表的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令備案，處五萬(wàn)元以下的罰款。如此設(shè)置倍率式罰款方式，在投資額為一百萬(wàn)元至五百萬(wàn)元的情況下，可能導(dǎo)致對(duì)應(yīng)當(dāng)報(bào)批環(huán)評(píng)的建設(shè)項(xiàng)目的罰款數(shù)額小于五萬(wàn)元，形成對(duì)“可能造成重大、輕度生態(tài)環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)編制生態(tài)環(huán)境影響報(bào)告書、表”類建設(shè)項(xiàng)目未批先建罰款數(shù)額竟然低于“對(duì)生態(tài)環(huán)境影響很小的，應(yīng)當(dāng)填報(bào)生態(tài)環(huán)境影響登記表”類建設(shè)項(xiàng)目的悖論。
這種“重罪輕罰、輕罪重處”的矛盾，不僅削弱了法律的權(quán)威性與震懾力，也背離了“過罰相當(dāng)”的法治原則，亟待通過條款優(yōu)化予以解決。
對(duì)《法典草案》的修改建議
《生態(tài)環(huán)境法典》對(duì)罰款模式的選擇，應(yīng)始終以“有效遏制違法、保障執(zhí)法公正、降低行政成本”為核心目標(biāo)。倍率式罰款在理論上的“靈活性”難以掩蓋實(shí)踐中的“操作性缺陷”。而數(shù)值數(shù)距式罰款通過裁量基準(zhǔn)的精細(xì)化設(shè)計(jì)，既能適應(yīng)個(gè)案差異，又能避免基數(shù)認(rèn)定的復(fù)雜性。建議對(duì)《法典草案》相關(guān)條款進(jìn)行修改，將部分倍率式罰款改為數(shù)值數(shù)距式罰款。
綜上，筆者建議，將第1086條“處所收費(fèi)用三倍以上五倍以下的罰款”修改為“處十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款”；
將第1089條“按照污染事故造成直接損失的一倍以上三倍以下計(jì)算罰款”修改為“處二十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款”，通過明確具體的罰款區(qū)間，避免因基數(shù)難以確定帶來的執(zhí)法困境和不公平現(xiàn)象。對(duì)于其他涉及倍率式罰款的條款，也應(yīng)根據(jù)違法行為的性質(zhì)、危害程度等綜合因素，合理設(shè)定數(shù)值數(shù)距式罰款區(qū)間。
同時(shí)，為確保罰款數(shù)額的合理性和公平性，應(yīng)設(shè)定裁量基準(zhǔn)。環(huán)境行政執(zhí)法主體在處理個(gè)案時(shí)，可依據(jù)裁量基準(zhǔn)，結(jié)合環(huán)境行政違法行為的具體情節(jié)，如違法持續(xù)時(shí)間、造成的生態(tài)環(huán)境損害程度、企業(yè)規(guī)模、主觀惡意程度等，以及其他需要考慮的因素，合理確定罰款數(shù)額，從而充分體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則，有效打擊生態(tài)環(huán)境違法行為，切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
作者單位：山東省煙臺(tái)市生態(tài)環(huán)境局海陽(yáng)分局
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