我國(guó)河湖生態(tài)流量管理向系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化邁出重要一步
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)河湖生態(tài)流量管理缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，成為制約河湖生態(tài)復(fù)蘇的瓶頸之一。水利部等六部委近日聯(lián)合印發(fā)《河湖生態(tài)流量管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），從國(guó)家層面構(gòu)建了一套覆蓋“指標(biāo)確定—泄放調(diào)度—監(jiān)測(cè)預(yù)警-—監(jiān)督評(píng)估”的全鏈條閉環(huán)管理體系。中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副研究員張叢林在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，《管理辦法》的出臺(tái)，給全國(guó)的河湖生態(tài)流量管理立下了“規(guī)矩”，讓河湖生態(tài)流量管理工作方向更加明確、責(zé)任更加清晰、執(zhí)行更加有力。
張叢林，博士，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副研究員，主要研究領(lǐng)域?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略與政策、流域生態(tài)文明與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與政策。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：《河湖生態(tài)流量管理辦法(試行)》日前印發(fā)，《管理辦法》的出臺(tái)有哪些現(xiàn)實(shí)意義？
張叢林：《管理辦法》給全國(guó)的河湖生態(tài)流量管理立下了“規(guī)矩”，讓河湖生態(tài)流量管理工作方向更加明確、責(zé)任更加清晰、執(zhí)行更加有力，為美麗河湖建設(shè)注入可持續(xù)動(dòng)能？傮w來(lái)看，有三方面的現(xiàn)實(shí)意義：
一是有助于構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的生態(tài)流量制度框架。《管理辦法》首次從國(guó)家層面確立生態(tài)流量管理的四大原則，明確水行政、發(fā)展改革、自然資源、生態(tài)環(huán)境、國(guó)有資產(chǎn)、能源等部門職責(zé)分工，推動(dòng)構(gòu)建河湖生態(tài)流量管理制度框架。通過(guò)在管控指標(biāo)確定、泄放與調(diào)度、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、監(jiān)督評(píng)估等方面建章立制，為落實(shí)水資源剛性約束制度、切實(shí)加強(qiáng)河湖生態(tài)流量管理、持續(xù)復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境提供了科學(xué)依據(jù)。
二是有助于復(fù)蘇河湖生態(tài)系統(tǒng)核心功能！豆芾磙k法》將生態(tài)流量納入水資源剛性約束制度要求，要求統(tǒng)籌防洪、供水和生態(tài)需求，增強(qiáng)生態(tài)流量保障程度。通過(guò)要求具備條件的水工程優(yōu)先考慮設(shè)置生態(tài)流量泄放專用設(shè)施，并對(duì)已建水工程提出改造要求，切實(shí)解決部分河流生態(tài)流量不足的問(wèn)題，為維持和提升河湖生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能創(chuàng)造條件。
三是有助于形成多方協(xié)同的長(zhǎng)效治理格局！豆芾磙k法》通過(guò)省級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多部門依法履職和水工程管理單位責(zé)任落實(shí)，鍛造責(zé)任鏈條，并依托通報(bào)、整改、追責(zé)、會(huì)商、約談等監(jiān)管措施，把“說(shuō)起來(lái)重要”變成了“做起來(lái)剛性”。同時(shí)，通過(guò)縱向貫通、橫向共享的河湖生態(tài)流量管理平臺(tái)數(shù)據(jù)歸集與共享，推動(dòng)形成了“政府主導(dǎo)—部門聯(lián)動(dòng)—區(qū)域協(xié)同—工程擔(dān)責(zé)”的治理架構(gòu)。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：《管理辦法》有哪些創(chuàng)新之處？
張叢林：此次《管理辦法》的出臺(tái)，針對(duì)以往的重點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，構(gòu)建了一套系統(tǒng)、科學(xué)、可操作的河湖生態(tài)流量管理中國(guó)方案，可以說(shuō)是亮點(diǎn)頗多。
一是構(gòu)建全鏈條閉環(huán)管理體系，實(shí)現(xiàn)從“指標(biāo)到實(shí)效”的穿透式管控。《管理辦法》將生態(tài)流量管理分解為管控指標(biāo)確定、泄放與調(diào)度、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、監(jiān)督評(píng)估四個(gè)環(huán)節(jié)，形成完整的閉環(huán)管理。例如，在指標(biāo)確定環(huán)節(jié)強(qiáng)調(diào)“科學(xué)論證+依規(guī)調(diào)整”，既要求統(tǒng)籌流域上下游、左右岸、干支流等復(fù)雜因素，又明確國(guó)家重大戰(zhàn)略提出新要求等四類情形下的指標(biāo)調(diào)整機(jī)制；在監(jiān)督評(píng)估環(huán)節(jié)則建立“通報(bào)—整改—追責(zé)”鏈條，通過(guò)與河湖長(zhǎng)制銜接，確保管理責(zé)任層層壓實(shí)。
二是突出分類施策的精細(xì)化管理思維，破解復(fù)雜水情下的生態(tài)保障難題。針對(duì)不同類型河湖和水工程制定差異化方案：對(duì)水資源開(kāi)發(fā)程度低、不能滿足生態(tài)流量計(jì)算要求或僅承擔(dān)行洪、排澇、引調(diào)水功能的平原河流和人工開(kāi)挖河道，允許按需確定管控指標(biāo)；對(duì)于無(wú)供水引水任務(wù)且對(duì)下游生態(tài)環(huán)境影響較小的小型工程或平原河網(wǎng)地區(qū)按河湖生態(tài)水位（水量）進(jìn)行管控的工程，可按需確定生態(tài)流量泄放目標(biāo)。再如，要求具備條件的水工程優(yōu)先考慮設(shè)置生態(tài)流量泄放專用設(shè)施，并與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用；對(duì)已建水工程則明確改造路徑。這種分類管理既避免“一刀切”，又確保生態(tài)流量要求覆蓋各類場(chǎng)景。
三是強(qiáng)化跨部門協(xié)同與科技賦能，提升管理系統(tǒng)性與精準(zhǔn)度。《管理辦法》明確水行政、生態(tài)環(huán)境、自然資源等多部門以及流域管理機(jī)構(gòu)、各級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)的職責(zé)，形成協(xié)同推進(jìn)格局。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)流量基礎(chǔ)理論、技術(shù)方法、儀器裝備等關(guān)鍵性技術(shù)研究，要求建立全國(guó)統(tǒng)一的河湖生態(tài)流量管理平臺(tái)并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨部門共享，推動(dòng)從經(jīng)驗(yàn)管理向科學(xué)管理轉(zhuǎn)型，為破解河湖保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾提供科技支撐。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：針對(duì)不同類型的地區(qū)，如何確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)生態(tài)流量的平衡？
張叢林：這確實(shí)是個(gè)復(fù)雜問(wèn)題，《管理辦法》針對(duì)不同區(qū)域特點(diǎn)，構(gòu)建了差異化措施，為平衡水資源開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系提供制度保障。
西北地區(qū)水資源相對(duì)短缺且時(shí)空分布不均，農(nóng)業(yè)灌溉占用水總量比重較高。依據(jù)《管理辦法》，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)流域水資源分配方案，將灌溉用水管控指標(biāo)納入地方用水指標(biāo)剛性約束。針對(duì)西北地區(qū)部分河流季節(jié)性斷流問(wèn)題，按《管理辦法》“統(tǒng)籌流域上下游、左右岸、干支流”的要求，可在灌溉高峰期（如夏季）通過(guò)水庫(kù)聯(lián)合調(diào)度預(yù)留生態(tài)基流；在非灌溉期加大下泄量，維持河道基本生態(tài)功能。
西南地區(qū)水資源與水能資源豐富，水工程密集，需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)防洪、供水、生態(tài)、發(fā)電等方面的關(guān)系。對(duì)缺少生態(tài)流量泄放設(shè)施或泄放設(shè)施不滿足要求的已建水工程，應(yīng)采取利用或改造泄水、發(fā)電引水、過(guò)魚、通航等建筑物或?qū)Ｓ媒ㄖ锏却胧_保生態(tài)流量“足額、穩(wěn)定”下泄。在魚類產(chǎn)卵期適當(dāng)調(diào)整發(fā)電計(jì)劃，促進(jìn)魚類增殖；在枯水期通過(guò)梯級(jí)水庫(kù)聯(lián)合調(diào)度，維持河道生態(tài)基流。
東南地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城市化率高，二三產(chǎn)業(yè)用水需求旺盛，需破解“生產(chǎn)擠占生態(tài)”的難題。依據(jù)《管理辦法》，可將生態(tài)流量達(dá)標(biāo)作為區(qū)域取用水許可的前置條件。對(duì)生態(tài)流量泄放不達(dá)標(biāo)河段，可依法暫停審批新增取水建設(shè)項(xiàng)目。同時(shí)，依托工業(yè)園區(qū)水效領(lǐng)跑者制度，推動(dòng)再生水替代，嚴(yán)格落實(shí)“以水定產(chǎn)”。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：落實(shí)《管理辦法》，還有哪些配套工作急需完成？
張叢林：《管理辦法》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)河湖生態(tài)流量管理向系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化方向邁出了重要一步。為進(jìn)一步提高我國(guó)河湖生態(tài)流量保障效能，可從三方面深化配套工作：
一是進(jìn)一步強(qiáng)化科技支撐體系。加快推進(jìn)河湖生態(tài)流量與生物資源協(xié)同監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立生態(tài)調(diào)度與河湖水質(zhì)、生態(tài)系統(tǒng)變化監(jiān)測(cè)的協(xié)調(diào)機(jī)制。搭建監(jiān)測(cè)、反饋與預(yù)警一體化平臺(tái)，促進(jìn)生態(tài)流量和生態(tài)調(diào)度的適應(yīng)性管理。統(tǒng)籌水工程運(yùn)行調(diào)度各方面需求，建立生態(tài)調(diào)度模型研究與生態(tài)調(diào)度原型試驗(yàn)互饋模式，形成更加科學(xué)合理的多目標(biāo)協(xié)同國(guó)家水網(wǎng)生態(tài)調(diào)度方案。
二是進(jìn)一步健全跨部門管理細(xì)則。建議在充分參考和吸收相關(guān)部門在不同階段針對(duì)生態(tài)流量管理所形成的理論研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立協(xié)調(diào)一致的生態(tài)流量管理考核標(biāo)準(zhǔn)。其涵蓋生態(tài)流量的計(jì)算方法、調(diào)度決策等多個(gè)層面，尤其要注重跨部門協(xié)同，消除原有管理規(guī)定之間的差異和沖突，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)流量管控工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。同時(shí)，確保新建立的標(biāo)準(zhǔn)體系既符合河湖生態(tài)保護(hù)的整體戰(zhàn)略規(guī)劃，又能滿足各類水工程的具體特點(diǎn)和實(shí)際需求。
三是進(jìn)一步提升基層執(zhí)行能力。建立“國(guó)家—流域—省”三級(jí)培訓(xùn)機(jī)制，針對(duì)不同層級(jí)、不同部門開(kāi)展差異化培訓(xùn)，錘煉懂政策法規(guī)、通水文調(diào)度、善協(xié)同治理的生態(tài)流量人才隊(duì)伍。通過(guò)案例研討、模擬執(zhí)法等實(shí)戰(zhàn)化方式強(qiáng)化生態(tài)流量執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。同時(shí)，鼓勵(lì)環(huán)保組織、高校參與生態(tài)流量科普與監(jiān)督，形成“精準(zhǔn)管控+社會(huì)共治”新格局。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：保障生態(tài)流量，除了合理分配水資源，還可以做好哪些方面的工作？
張叢林：保障河湖生態(tài)流量需突破單一水資源分配思維，重點(diǎn)推進(jìn)三方面協(xié)同：
第一，地表水與地下水系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)是基礎(chǔ)支撐。建議在華北平原等重點(diǎn)區(qū)域劃定地下水禁采紅線并部署智能監(jiān)測(cè)計(jì)量網(wǎng)絡(luò)，實(shí)時(shí)管控生態(tài)敏感區(qū)地下水開(kāi)采強(qiáng)度。在地下水超采區(qū)開(kāi)展地表水源置換工程，暫停新增取水許可，推動(dòng)地表水有序回補(bǔ)地下水儲(chǔ)量。通過(guò)構(gòu)建地表水與地下水雙向調(diào)控機(jī)制，全面提升河湖生態(tài)基流的時(shí)空穩(wěn)定性，保障水生生物棲息、濕地固碳等關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的可持續(xù)供給。
第二，河湖生境與流量協(xié)同優(yōu)化是效能提升關(guān)鍵。生態(tài)流量的多元價(jià)值需依托健康的河湖載體實(shí)現(xiàn)。建議在生態(tài)流量保障的重點(diǎn)河段，通過(guò)恢復(fù)河濱帶植被與淺灘深潭系統(tǒng)、推廣柔性生態(tài)護(hù)岸技術(shù)、建設(shè)階梯式人工濕地群等方式，保障基流穩(wěn)定，優(yōu)化棲息環(huán)境，促進(jìn)物種繁衍，實(shí)現(xiàn)“流量—生境—生物”效益倍增。
第三，節(jié)水機(jī)制與公眾參與是長(zhǎng)效保障。減少用水壓力方能夯實(shí)生態(tài)流量根基。通過(guò)開(kāi)展市場(chǎng)化流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、個(gè)人水足跡核算、居民節(jié)水積分兌換、社區(qū)節(jié)水自治委員會(huì)等措施，形成全社會(huì)共同關(guān)心、關(guān)注、守護(hù)河湖生態(tài)流量的強(qiáng)大合力。
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