海河流域水資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀及其對(duì)策
摘要：海河流域是我國(guó)水資源極度短缺的地區(qū)。隨著人口增加和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，流域出現(xiàn)了地下水超采嚴(yán)重、水生態(tài)環(huán)境惡化和爭(zhēng)水等問(wèn)題。為了以水資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，必須加快流域水資源綜合規(guī)劃進(jìn)程、建設(shè)節(jié)水型社會(huì)、依法推進(jìn)流域管理與水行政區(qū)域管理相結(jié)合和加快實(shí)施南水北調(diào)工程。
關(guān)鍵詞：水資源；開(kāi)發(fā)利用；海河流域
海河流域東臨渤海，南界黃河，西靠云中、太岳山，北依蒙古高原，有海河、灤河、徒駭馬頰河三大水系。全流域河道呈扇形分布，具有水系分散、河系復(fù)雜、支流眾多、過(guò)渡帶短、源短流急的特點(diǎn)。海河流域?qū)儆跍貛О霛駶?rùn)、半干旱大陸性季風(fēng)氣候區(qū)，具有水資源總量少、降雨時(shí)空分布不均、經(jīng)常出現(xiàn)連續(xù)枯水年和水資源量明顯減少的特點(diǎn)。全流域多年平均降水量?jī)H為548mm，且汛期降雨量占全年的70%—80%。按1956-1998年水文系列統(tǒng)計(jì)，水資源總量372億m3，人均水資源占有量305m3，僅為全國(guó)平均的1/7、世界平均的1/27，是我國(guó)水資源短缺最為嚴(yán)重的地區(qū)。干旱缺水，導(dǎo)致地下水嚴(yán)重超采、水資源供需矛盾和生態(tài)環(huán)境惡化，嚴(yán)重制約著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
1 流域水資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題
新中國(guó)成立以來(lái)，海河流域經(jīng)過(guò)3次大規(guī)模水利建設(shè)，取得了很大的成就。共興建大、中、小型水庫(kù)1900余座，總庫(kù)容316億m3；開(kāi)挖、疏浚行洪河道50余條，其中海河水系8條骨干行洪河道的設(shè)計(jì)入海能力達(dá)到24680m3/s，是建國(guó)初期的10倍；建成引水工程1萬(wàn)處，提水工程8200處，地下井120萬(wàn)眼；建成京密引水、引灤入津入唐、引青濟(jì)秦、引冊(cè)濟(jì)大、引岳入邯、引黃濟(jì)冀和引黃濟(jì)津等水源工程。流域多年平均可供水量為372億m3（含污水利用量），開(kāi)發(fā)利用率和耗水率達(dá)到81%。目前，現(xiàn)狀實(shí)際用水量達(dá)到432億m3，而當(dāng)?shù)厮Y源總量只有372億m3，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了流域水資源的承載能力，導(dǎo)致了水生態(tài)環(huán)境的惡化。主要問(wèn)題表現(xiàn)在：
（1）地下水超采嚴(yán)重。海河流域地下水大規(guī)模開(kāi)采始于20世紀(jì)70年代。截止到1998年，扣除補(bǔ)給量后，與50年代末相比，已累計(jì)消耗地下水儲(chǔ)量896億m3，其中淺層地下水471億m3、深層地下水425億m3。全流域超采面積已達(dá)到8.9萬(wàn)km2，占流域平原區(qū)面積的69%。在超采區(qū)中，嚴(yán)重超采面積3.75萬(wàn)km2。其中，海河南系平原區(qū)超采最為嚴(yán)重，超采面積達(dá)6.8萬(wàn)km2，占總面積的92%。地下水的超采，造成地下水位急劇下降以及地面下沉、地裂和塌陷等一系列環(huán)境地質(zhì)問(wèn)題。至1998年，天津市累計(jì)沉降量大于1.5m的面積為133km2，河北省累計(jì)沉降量大于0.3m的面積為1.82萬(wàn)km2。1985-1990年，全流域累計(jì)沉降量大于0.5m的面積為0.82萬(wàn)km2。
（2）水污染不斷加劇。1998年全流域城鎮(zhèn)廢污水排放總量60.3億t，與1980年相比，廢污水總量增加了一倍多，其中工業(yè)污水增長(zhǎng)近一倍、生活污水總量增長(zhǎng)186%。污水排放不合理造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。在全流域11222km的水質(zhì)評(píng)價(jià)河長(zhǎng)中，Ⅰ—Ⅲ類(lèi)河長(zhǎng)僅為2995km，占27.7%；劣于Ⅴ類(lèi)河長(zhǎng)為6947km，占61.9%。全年受污染的河長(zhǎng)（水質(zhì)低于Ⅲ類(lèi)）達(dá)73.48%，其中嚴(yán)重污染的河長(zhǎng)高達(dá)65%。
（3）水環(huán)境日趨惡化。由于水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，上游大量修建水庫(kù)，使海河流域平原區(qū)湖泊、洼淀等濕地面積銳減。濕地面積由20世紀(jì)50年代的9000km2 退化到有水源可恢復(fù)的3000km2。長(zhǎng)期的干旱造成大量河道干枯，在一、二、三級(jí)支流近1萬(wàn)km的河長(zhǎng)中，已有約4000km河道常年干枯。由于河道干枯、地面下沉、河口淤積、海水入侵和水土流失等問(wèn)題，水環(huán)境日趨惡化。
（4）無(wú)序開(kāi)發(fā)，爭(zhēng)水矛盾突出。海河流域地處京津要地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)對(duì)水資源的需求大大超過(guò)了水資源的承載能力。各地政府為滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在河流沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃、水資源配置的前提下，競(jìng)相開(kāi)發(fā)水資源，引起邊界水事糾紛不斷。
經(jīng)分析，造成上述問(wèn)題的主要原因有以下幾個(gè)方面：
一是長(zhǎng)期以來(lái)，在水資源開(kāi)發(fā)和利用上，缺乏綜合性、科學(xué)性和戰(zhàn)略性的綜合規(guī)劃作為指導(dǎo)；二是在河流的治理開(kāi)發(fā)中，缺乏高效合理的管理體制和運(yùn)行機(jī)制；三是缺乏強(qiáng)有力的法律法規(guī)手段。
2 流域水資源開(kāi)發(fā)利用的對(duì)策
2.1 加快流域水資源綜合規(guī)劃進(jìn)程，統(tǒng)籌考慮水資源的配置、管理、開(kāi)發(fā)和利用
流域水資源規(guī)劃，是依據(jù)流域內(nèi)自然條件、資源狀況及社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面因素，按照自然、技術(shù)、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求，制訂的以水資源開(kāi)發(fā)利用和以流域開(kāi)發(fā)整治為中心的流域發(fā)展的總體規(guī)劃和布局。在地域上，要協(xié)調(diào)好上下游、左右岸的關(guān)系；在空間上，要協(xié)調(diào)好地下水、地表水、生產(chǎn)與生活、環(huán)境用水、各產(chǎn)業(yè)之間用水等關(guān)系；在時(shí)間上，要考慮短期與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。過(guò)去，多以專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃為主，受體制、部門(mén)利益及部門(mén)之間專(zhuān)業(yè)局限性的限制，缺少對(duì)地表水和地下水、水質(zhì)和水量、防洪與供水、改善生態(tài)等多目標(biāo)的綜合考慮，缺乏綜合性、科學(xué)性和戰(zhàn)略性的綜合規(guī)劃。同時(shí)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)制訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)有的沒(méi)有或很少考慮水資源的承載能力，導(dǎo)致有些地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局不合理，建設(shè)大量高耗水工業(yè)；有的對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和水污染防治問(wèn)題重視不夠，未將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水污染防治納入規(guī)劃，大量排放污水和超采地下水，造成水污染嚴(yán)重和生態(tài)環(huán)境惡化；有的不完善，上下游缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，上游引水量過(guò)大，下游蓄水量不足，造成效益搬家。
目前，海河流域正在進(jìn)行的水資源綜合規(guī)劃是在以往規(guī)劃的基礎(chǔ)上，充分考慮人類(lèi)活動(dòng)對(duì)水資源情勢(shì)的影響，用最新的水文資料和計(jì)算成果合理確定最小生態(tài)環(huán)境需水量與生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、當(dāng)?shù)厮Y源的可利用量和供水量，注重水資源開(kāi)發(fā)利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)，重點(diǎn)解決南水北調(diào)工程實(shí)施情況下的水資源配置問(wèn)題。但是，由于海河流域河系復(fù)雜和支流眾多，水資源綜合規(guī)劃也不能全部解決每條河流水資源的綜合利用問(wèn)題，這就非常有必要在綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按河系開(kāi)展重要河流的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃工作。
2.2 大力推進(jìn)節(jié)約用水，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)
海河流域水資源十分緊缺，但浪費(fèi)現(xiàn)象普遍存在，主要體現(xiàn)在公眾節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)、節(jié)水設(shè)施落后、節(jié)水政策和法規(guī)制度還不完善等方面。為此，必須加大節(jié)水力度，加強(qiáng)節(jié)水管理，提高水的利用率，建立節(jié)水型社會(huì)。要達(dá)到上述目的，一是開(kāi)展水權(quán)研究，建立和推行水市場(chǎng)，明確省界河流的初始水權(quán)，確定各單位的用水份額；二是制定各行業(yè)的用水定額，建立總量控制和定額管理的制度，通過(guò)控制用水指標(biāo)的方式來(lái)提高水的利用效率，達(dá)到節(jié)水目標(biāo)；三是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，壓縮高耗水和低效率產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，做到以供定需；四是應(yīng)用工程和技術(shù)措施，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉、工業(yè)節(jié)水技術(shù)和節(jié)水器具，采取循環(huán)用水、一水多用的節(jié)水措施，提高水的重復(fù)使用效率和效益；五是制定不同的用水價(jià)格和用水政策，建立科學(xué)的水價(jià)形成機(jī)制和公平的水市場(chǎng)交易規(guī)則，構(gòu)建政府宏觀調(diào)控、市場(chǎng)引導(dǎo)、公眾參與的節(jié)水型管理體制，六是積極開(kāi)展節(jié)水試點(diǎn)工作，以點(diǎn)帶面，做好宣傳工作，營(yíng)造全社會(huì)節(jié)水的氛圍。
2.3 加強(qiáng)法治建設(shè)，依法推進(jìn)流域管理與水行政區(qū)域管理相結(jié)合
目前，國(guó)家已頒布了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律法規(guī)，對(duì)加強(qiáng)河湖的開(kāi)發(fā)治理具有重要作用。但是，由于受行政條塊分割管理體制的影響，各部門(mén)各自為政、互不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)了地表水與地下水、城市與農(nóng)村供水、水量與水質(zhì)管理上的分割現(xiàn)象，造成水資源利用效率的降低，加劇了水資源供需矛盾。同時(shí)，水資源統(tǒng)一管理體制不健全，流域管理機(jī)構(gòu)的地位和作用不突出。目前，流域機(jī)構(gòu)側(cè)重于規(guī)劃、防汛調(diào)度、水利水電開(kāi)發(fā)、水土保持和水資源調(diào)配等工作，缺乏應(yīng)有的統(tǒng)一性和權(quán)威性。另外，流域管理機(jī)構(gòu)與區(qū)域水行政管理部門(mén)和各用水行業(yè)、各用水戶(hù)之間缺乏協(xié)商溝通的渠道，導(dǎo)致邊界水事糾紛調(diào)處困難。
加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一性和權(quán)威性，建立以流域?yàn)楣芾韺?duì)象的統(tǒng)一管理組織機(jī)構(gòu)體系，是保證水資源可持續(xù)利用的重要手段之一。流域機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，按照國(guó)務(wù)院批復(fù)的流域機(jī)構(gòu)的職責(zé)，代表國(guó)家在流域內(nèi)行使水行政管理職能。其主要職責(zé)有：負(fù)責(zé)《水法》等有關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施和監(jiān)督檢查；制訂流域規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃及中長(zhǎng)期計(jì)劃；負(fù)責(zé)流域防汛抗旱、水資源調(diào)度、水資源保護(hù)；查處水事違法行為，協(xié)調(diào)解決水事糾紛；研究流域水資源管理的水權(quán)、水價(jià)、水市場(chǎng)和節(jié)水等方面的政策。而流域內(nèi)地方各級(jí)政府按照行政區(qū)劃成立以水資源綜合治理與開(kāi)發(fā)為一體的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)水事活動(dòng)的統(tǒng)一管理，包括防洪、蓄水、供水、節(jié)水、用水、排水、水資源保護(hù)、污水處理與回用、海水利用、地下水開(kāi)發(fā)與保護(hù)等，在流域統(tǒng)一規(guī)劃的指導(dǎo)下，進(jìn)行區(qū)域的水資源治理與開(kāi)發(fā)，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用和保護(hù)。
2.4 通過(guò)水市場(chǎng)的手段，探索水資源綜合開(kāi)發(fā)利用新途徑
在水資源短缺的地區(qū)，上游和下游、地表水和地下水、農(nóng)業(yè)用水和城市用水、經(jīng)濟(jì)用水和生態(tài)用水之間的關(guān)系越來(lái)越不和諧。上游修建水庫(kù)，會(huì)影響下游用水；地下挖潛，會(huì)使地下水位下降，造成土地干枯荒漠化。由于不同用水行業(yè)的用水量和效益不同，要實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和合理開(kāi)發(fā)，就要在節(jié)水的基礎(chǔ)上促進(jìn)水資源從低效益的用途向高效益的用途上轉(zhuǎn)化。當(dāng)然，上述轉(zhuǎn)化必須在符合規(guī)劃要求、明晰水權(quán)的前提下，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。
2.5 加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，充分發(fā)揮水資源的有效利用
海河流域由于連年干旱，現(xiàn)狀河道處于有河皆干、有水皆污的狀態(tài)。 如，29座大型供水水庫(kù)，水質(zhì)為Ⅱ類(lèi)的占38% ，Ⅲ類(lèi)的占41%，Ⅳ類(lèi)的占14%，Ⅴ類(lèi)的占7%。污染對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、人體健康和海洋環(huán)境造成危害。近期，應(yīng)通過(guò)水功能區(qū)劃分，建立重要供水水源地上游生態(tài)保護(hù)區(qū)；加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)，對(duì)入河排污實(shí)行總量控制，遏制水污染惡化的趨勢(shì)，重要河流（或河段）達(dá)到水體規(guī)劃功能要求；嚴(yán)格限制地下水超采，初步實(shí)現(xiàn)超采區(qū)采補(bǔ)平衡，使重點(diǎn)地區(qū)地下水水污染得到基本控制和地下水水質(zhì)有所改善。
2.6 加快實(shí)施南水北調(diào)工程，是緩解海河流域水資源短缺、建立水資源重新配置體系的根本保證
按照海河流域“十五”計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展2010年GDP比2000年翻一番的目標(biāo)，在經(jīng)過(guò)大力節(jié)水、充分挖潛后，如保持現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境2010、2030年全流域仍缺水99億m3、140億m3。水資源緊缺已成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。 南水北調(diào)工程，是緩解海河流域水資源短缺$建立水資源重新配置的根本保證， 若按規(guī)劃要求，2000年調(diào)水70億m3，2030年調(diào)水130億m3并通過(guò)多種水源（如引黃水、引江水）的合理配置和綜合利用，可在滿(mǎn)足受水區(qū)城市生活和工業(yè)需水的同時(shí)有效地改善農(nóng)村供水條件和生態(tài)環(huán)境。
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