論我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟下的垃圾分類回收立法
對垃圾分類回收進行立法，是循環(huán)經(jīng)濟立法領域的一個重要組成部分。目前僅有少數(shù)經(jīng)濟和環(huán)境法制發(fā)達的國家進行了這方面的立法，且在立法理論研究和實踐上都存在著很大的差異。而尚處于發(fā)展中國家的我國，是否需要對垃圾分類回收進行立法，如何立法，正成為我國環(huán)境法研究的新熱點。
一、我國垃圾分類回收的現(xiàn)狀分析
據(jù)調查，城市生活垃圾進行分類后，30％－40％是可以利用的資源。回收100噸廢紙可以再生80噸優(yōu)質紙張，節(jié)約400立方天然木材；回收1噸廢塑料可以提煉700公斤無鉛汽油。但是我國目前大部分城市仍采用垃圾混合回收，這種方式很不利于資源的循環(huán)利用，實現(xiàn)垃圾的減量化、資源化和無害化。2000年4月建設部在全國范圍內選定了北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林8個城市進行垃圾分類回收的試點工作，在取得一定成效的同時，也發(fā)現(xiàn)了許多問題。究其原因，除經(jīng)濟和技術設備條件的限制以外，關鍵還在于相關的法律法規(guī)不夠健全，實施不到位。正如建設部城建司副司長王天賜2000年12月12日在“城市生活垃圾分類回收研討會”上所指出的，推進城市生活垃圾分類回收工作應健全法律法規(guī)、政策引導、逐步完善分類回收的法規(guī)體系，突出垃圾減量和垃圾生產(chǎn)的預防，明確社會各方面（生產(chǎn)、消費各環(huán)節(jié)）在分類、循環(huán)利用方面的責任 。
早在九十年代我國就頒布了《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《城市生活垃圾管理辦法》等與垃圾分類回收有關的法律法規(guī)。但由于出臺時間早等原因，存在可操作性弱，執(zhí)法力度不強等不足之處。2004年10月29日，十屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂草案。這標示著我國開始了修訂和出臺與垃圾分類回收有關法律法規(guī)的新進程。
二、進行垃圾分類回收立法的必要性
美國經(jīng)濟學家鮑爾丁于20世紀60年代提出了“宇宙飛船理論”，他將地球比作一艘在宇宙中飛行的宇宙飛船，必須依靠自身有限的資源才能生存。如果對飛船的有限資源進行過度索取，就會加速飛船的滅亡；反之，如果對飛船資源加以循環(huán)利用，則會延長飛船的壽命。這就是循環(huán)經(jīng)濟思想的起源。依照此思想，假設飛船在飛行中會產(chǎn)生各種復雜的“垃圾”，如果能夠對其進行有效分類后再循環(huán)利用，這將大大提高資源的回收利用率，更有利于延長飛船的壽命。筆者認為，對垃圾進行分類回收其必要性就在于此。
（一）是可持續(xù)發(fā)展的必然選擇和重要保證
1987年布蘭特倫夫人領導的世界環(huán)境與發(fā)展委員會在其代表作《我們共同的未來》中第一次提出了“可持續(xù)發(fā)展”。其核心思想是：既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害。其出發(fā)點是：為了確保人類的持續(xù)生存和發(fā)展，必須把環(huán)境保護與社會經(jīng)濟、生活活動全面、有機的結合起來，并按照生態(tài)持續(xù)性、經(jīng)濟持續(xù)性和社會持續(xù)性的基本原則來組織和規(guī)范人類的一切活動。垃圾分類回收作為循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的一個層面，主張實現(xiàn)垃圾的減量化、資源化和無害化。這三項主張正是“可持續(xù)發(fā)展”提高在經(jīng)濟發(fā)展過程中對資源的循環(huán)利用率，給后代人留下相當?shù)目衫觅Y源量，實現(xiàn)資源循環(huán)利用代際平衡的體現(xiàn)。
（二）是世界環(huán)境與資源保護立法的大趨勢
一些西方發(fā)達國家均不同程度的對垃圾分類回收進行了立法，如德國，于1986年8月將1972年制定的《廢物處理法》修改為《避免廢棄物產(chǎn)生及廢棄物處理法》，在第十四條中規(guī)定了“標志、分類處理，回交及回收的義務”條款。1996年10月24日，德國循環(huán)經(jīng)濟和垃圾法生效，其中規(guī)定了商品生產(chǎn)者和經(jīng)銷商對包裝垃圾負有再利用的責任。芬蘭也于1994年實施的新的垃圾法中要求每個家庭對自己的垃圾進行分類。日本1995年制定的《容器包裝再循環(huán)法》中規(guī)定：消費者有將包裝廢棄物從普通垃圾中分類排出的責任，自治體有將消費者分類排出的包裝廢棄物進行分類收集的責任（分類收集不僅包括將包裝廢棄物單獨分類收集，還包括負責進行循環(huán)式預處理及在堆料場進行保管），企業(yè)有將分類收集的包裝廢棄物進行再循環(huán)的責任，該法于1997年4月1日起實施。由此可見，對垃圾分類回收立法已成為世界環(huán)保立法的一個大趨勢，我國也應當加快這方面的立法腳步。
（三）有利于促進相關科學體系的建立
對垃圾進行分類回收需要大量現(xiàn)代科技的有利支撐。其中主要是分類回收和再循環(huán)技術，也包括其他相關的技術，如資源重復利用技術、能源綜合利用技術和信息技術等。這表明有關垃圾分類回收的技術研究是一項具有復雜性、專項性和關聯(lián)性的科研活動。所以對垃圾分類回收進行立法，可以有效地進行垃圾分類回收科研和管理機構的設置，設定和運作相關的制度。此外，還可以調節(jié)在垃圾分類回收科研過程中產(chǎn)生的各種利益關系，使國家垃圾分類回收所建立的獎勵與處罰機制以法的形式得以公示并落到實處。也使科技成果等能夠得到合理的使用和推廣。
三、我國垃圾分類回收立法構建
（一）充分借鑒西方發(fā)達國家的先進立法經(jīng)驗，選擇適合我國的立法模式
對垃圾分類回收進行立法，借鑒西方環(huán)保先進國家的立法經(jīng)驗是十分必要的。縱觀目前世界上對廢棄物回收和綜合利用的立法模式大致分為兩種：一種是污染預防型，屬環(huán)境法領域，如美國、加拿大等國；另一種為經(jīng)濟循環(huán)型，屬經(jīng)濟法范疇，以德國、日本最為典型。筆者認為，我國對垃圾分類回收進行立法應當參照第二種模式，即在經(jīng)濟法范疇內制定一種經(jīng)濟循環(huán)型的垃圾分類回收法規(guī)體系。其理由主要有以下幾點：1、垃圾分類回收要解決的是經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展的問題；2、垃圾分類回收也是為了實現(xiàn)社會經(jīng)濟的發(fā)展，這與經(jīng)濟法之“經(jīng)濟性”具有內在一致性；3、以經(jīng)濟法結合原有環(huán)境法中有關垃圾分類回收的部分，更有利于問題的解決。
此外，我們可以注意到日本、德國等國家都是先制定有關垃圾分類回收的特別法，在此基礎上再出臺了循環(huán)經(jīng)濟法。這是因為他們立法之初沒有相對成熟的技術和實踐等客觀條件的支持，F(xiàn)在，我國可以直接借鑒他們已有的成熟技術與實踐經(jīng)驗。所以在立法順序上不必局限于先特別法后基本法的順序。垃圾分類回收立法作為下位法，受基本法的統(tǒng)領，對其立法可以后于循環(huán)經(jīng)濟法，也可以同時進行。
（二）建立以“促進法”為主，“強制法”為輔的立法形式
鑒于我國公民目前的垃圾分類回收意識還很淡薄，不適宜建立以強制性條款為主的垃圾分類回收立法形式，而應該采取以“促進法”為主，“強制法”為輔的立法形式。垃圾分類回收工作的進行需要在政府的主導下，各種經(jīng)濟主體和公民的共同積極參與才能完成。因此，在立法過程中，應當更注重政府對生產(chǎn)者和消費者的引導，以及對公民的鼓勵作用。尤其是在立法之初，更能體現(xiàn)這種立法形式的作用。但是軟性條款需要硬性條款的輔助才能達到其立法目的，所以在垃圾分類回收立法中，“強制性”條款是不可或缺的。通過這兩種立法形式的有機結合，我國垃圾分類回收工作才能健康、穩(wěn)步的發(fā)展。
（三）垃圾分類回收立法應遵循的原則
一是技術標準原則。垃圾分類回收立法中應當對相關的分類回收技術標準進行規(guī)定，而不是具體的某項技術。因為目前我國的地域差異性還很大，不同地區(qū)對垃圾分類回收的具體技術很難達到一致，但如果沒有規(guī)定一個合適的技術標準又不利于規(guī)范垃圾分類回收制度。所以應當通過立法規(guī)定相應的垃圾分類回收技術標準，各地區(qū)再根據(jù)自身條件選擇適合自己地區(qū)的垃圾分類回收具體技術。這樣才能各展所長，創(chuàng)造出一個廣闊的技術創(chuàng)新平臺。
二是貼近最終用戶原則。垃圾分類回收的實施需要全社會的共同參與，在這一過程中，作為最終用戶的消費者，所肩負的責任也非常大。所以，垃圾分類回收立法應當規(guī)定貼近消費者的一些相關控制標準，整合協(xié)調有技術關聯(lián)的法規(guī)政策，從而促進垃圾分類回收在最大范圍內的實施。同時，對于另一責任主體生產(chǎn)者，應鼓勵其在垃圾分類回收技術等方面不斷創(chuàng)新，配合政府行為。其中主要是一些上游企業(yè)，因為相對下游企業(yè)，他們有更雄厚的資金和技術基礎。反之，如果對下游企業(yè)做過高的規(guī)定只會給他們帶來更大的壓力和束縛，這將不利于我國中小型企業(yè)的發(fā)展。
三是分步推進原則。對垃圾進行分類回收立法需要一定的時間和過程，在立法時和今后的執(zhí)法過程中都要注意一個節(jié)奏性，不應一味的要求生產(chǎn)者運用高標準的垃圾分類回收技術，甚至不顧及其應用成本。而是應當分階段的進行推進，從低到高，從不成熟到成熟，在實踐中不斷完善我國垃圾分類回收立法研究。
（四）垃圾分類回收立法的基本制度
第一，標識制度。既由生產(chǎn)者對包裝物進行標示，類似于德國著名的 “綠點”回收系統(tǒng)方法。鑒于目前我國一些企業(yè)暫無建立獨立且完善的分類回收系統(tǒng)之能力，為不給我國民族企業(yè)帶來過重的經(jīng)濟壓力，可由這些企業(yè)出資建立一套統(tǒng)一的垃圾分類、回收和在利用的系統(tǒng)，并由非贏利性機構進行經(jīng)營管理。對生產(chǎn)者已付費的商品包裝上標上“綠點”標識，以便分類回收。
第二，押金抵押返還制度。主要適用于一些回收率過低的包裝物，尤其是對一些飲料的包裝物。消費者在向銷售者購買商品時先支付適當?shù)难航，退還包裝物時再領回押金。我國一些企業(yè)已經(jīng)開始實施了這一制度，應當?shù)玫綇V泛應用。這一制度將有利于商家對包裝物的統(tǒng)一回收，也能改善人們隨手丟棄包裝物的不良習慣。
第三，分類計量收費制度。根據(jù)國家有關部委2003年6月聯(lián)合發(fā)布的《關于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)》的通知，我國大部分城市已經(jīng)開始征收衛(wèi)生費或垃圾處理費，但實行的都是定額收費制，且實施情況也并不理想。其實這種方法并不利于垃圾的分類回收工作進行，也不利于改變居民混合丟棄垃圾的習慣。
實際上，對垃圾進行收費有很多方法，除了定額收費制外還有從量收費制。而從量收費被認為是最有利于促進垃圾分類回收的經(jīng)濟手段，近幾年已有一些國家推行和加以研究。韓國1995年開始全國實行垃圾回收UPS（單位價格系統(tǒng)）從量收費制后，減量效果顯著。但也有研究表明，如果沒有積極有效的回收設施和公眾參與，單純用提高收費價格等手段也是收效甚微 。所以我國可以考慮在試點城市對垃圾回收使用分類計量方式。
（五）垃圾分類回收立法基本內容構想
第一，建立生產(chǎn)者責任制度
為更好的全面體現(xiàn)“誰污染誰負責”的原則，應當將生產(chǎn)者責任制度引入垃圾分類管理中，通過立法明確規(guī)定生產(chǎn)者和銷售者有限度的承擔垃圾分類回收的工作和費用。首先，應當處理好包裝垃圾的分類回收，西方發(fā)達國家對包裝垃圾的控制應用的非常廣泛，如德國的《包裝條例》，日本的《容器包裝再循環(huán)法》，法國《容器包裝政府令》，奧地利的《包裝條例》中都有生產(chǎn)者責任制度的規(guī)定。雖然我國已在新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中規(guī)定了國家對部分產(chǎn)品、包裝物實行強制回收制度。但筆者建議應當出臺專門的包裝法規(guī)以便操作。其次，是對有毒有害垃圾的強制回收。由于我國長期對垃圾進行的是混合回收，所以很容易混入危險廢物如干電池、日光燈管和廢油等，這無形中增加了垃圾無害處理的難度，對環(huán)境造成了污染。因此對這些有毒有害垃圾必須進行分類回收？捎缮a(chǎn)者和銷售者分別設立回收點，再統(tǒng)一交由有相關處理技術的部門進行處理。
第二，加強對居民生活垃圾的分類管理
居民區(qū)生活垃圾在城市生活垃圾中占有相當大的比例，但是由于我國居民垃圾分類回收意識還很淡薄，再加上宣傳和配套設備等輔助措施的不到位，垃圾分類回收情況不容樂觀。因此應當盡快通過立法加強居民對垃圾分類義務。
我國目前法律中對居民的垃圾分類義務并未作強制性規(guī)范，只在《城市生活垃圾管理辦法》第三條中規(guī)定：“國家鼓勵發(fā)展城市生活垃圾的回收利用。城市生活垃圾應當逐步實行分類回收、運輸和處理，逐步實行城市生活垃圾治理的無害化、資源化和減量化，搞好綜合利用。”隨著近幾年我國在一些城市進行垃圾分類回收試點的開展，可以逐步增加居民的對垃圾進行初分的義務。規(guī)定居民的初分義務可參照試點城市上海的做法，即由居民先將生活垃圾初步分為有機垃圾（包括廚房垃圾，變質食品等）、無機垃圾（包括玻璃瓶、易拉罐、鐵罐、廢紙和像塑制品等）和有毒垃圾（包括過期藥品、廢舊燈管、廢電池和殘存油漆等）三類。因為這種相對簡單的分類比較容易被居民接受，作為一項法律規(guī)定也更具人性化，很適合我國目前的情況。其次是從定額收費向分類計量收費的轉變，鑒于對垃圾進行從量收費的利弊，結合我國勞動力資源豐富的優(yōu)勢，可以按照上面提到的三種分類方式，由環(huán)衛(wèi)部門派出專門人員，上門對居民初分后的垃圾進行分類計量收費。我國可以先在8個開展垃圾分類回收的試點城市進行，因為這些城市有配備較齊全的垃圾分類回收設施和較到位的居民宣傳作鋪墊，積累一定經(jīng)驗后再向全國擴展。
第三，強化環(huán)衛(wèi)部門的監(jiān)管職能
作為我國城市市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門管制的環(huán)衛(wèi)部門，直接負責垃圾清理、分類和處理，在對垃圾的分類回收上起著至關重要的作用。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，其也面臨著由行政管理逐步向服務型轉變的體制改革問題。首先應促進環(huán)衛(wèi)部門與廢品回收部門的結合，針對目前我國環(huán)衛(wèi)回收與廢舊物資回收系統(tǒng)“搶飯碗”的現(xiàn)象，可采納廣州的做法，即實行一種環(huán)衛(wèi)行業(yè)與再生資源行業(yè)互相聯(lián)合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，分類回收與廢舊物資回收相結合的管理和運作模式？梢酝ㄟ^立法將廢品回收納入到垃圾分類回收體系中，廢品收購站歸屬環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)一管理，其收購人員（包括撿垃圾的）也同環(huán)衛(wèi)工人一樣執(zhí)證上崗，按相關規(guī)定作業(yè)。其次，制定和執(zhí)行垃圾分類回收的標準和技術規(guī)范，并嚴格按照技術標準原則對垃圾分類回收的各環(huán)節(jié)進行監(jiān)督和管理。
對垃圾分類回收進行立法是一個循序漸進，不斷完善的過程，急于在中國各個城市中全面實施垃圾分類回收是不切合實際的。我國目前正處于對垃圾進行分類回收的起步階段，因此，完善的立法體系起著關鍵的作用。只有在規(guī)范的法律作用下，我國的垃圾分類回收進程才能達到一個更新的高度。
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