城市水業(yè) PPP 項目的風(fēng)險分擔(dān)研究
摘 要:公私合伙制（即PPP）模式在城市水業(yè)項目中已經(jīng)得到廣泛的應(yīng)用，公私雙方的合作方式和風(fēng)險分擔(dān)是PPP項目成功的關(guān)鍵。在不同的合作關(guān)系中，公私雙方所承擔(dān)的風(fēng)險種類和程度都有所不同。因此，只有理順PPP項目合作方式與風(fēng)險分擔(dān)的對應(yīng)關(guān)系，公共部門才能正確選擇PPP項目的合作方式和私營合作方。
關(guān)鍵詞:PPP項目,合作方式,風(fēng)險分擔(dān)
1 引言
在公共事業(yè)領(lǐng)域，由私人企業(yè)參與公共事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、設(shè)計、建設(shè)或運營的方式通常被統(tǒng)稱為 PPP（Public-Private Partnership），即公私合伙制。在這一機(jī)制中，項目的順利實施需要公共部門和私人企業(yè)的協(xié)調(diào)配合，但由于合作雙方的利益出發(fā)點不同，二者之間容易發(fā)生諸多矛盾。因此，用以規(guī)范雙方權(quán)、責(zé)、利的合同協(xié)議在PPP項目實施中起著至關(guān)重要的作用。而 PPP項目合同的核心是確定公共部門和私人部門的合作方式和風(fēng)險分擔(dān)。在某種程度上，科學(xué)合理的合作方式以及風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是成功實施PPP項目的基礎(chǔ)。
目前，國內(nèi)外諸多學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)對PPP項目的合作方式以及風(fēng)險分擔(dān)分別進(jìn)行了廣泛而深入的研究。首先，從不同角度出發(fā)，PPP項目合作方式的分類不盡相同。例如，世界銀行從資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、投資關(guān)系、商業(yè)風(fēng)險、合同期限等方面考慮，將PPP項目分為服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營、BOT/BOO和剝離六種模式[1]。Guash根據(jù)私人部門參與程度不同對PPP 項目模式進(jìn)行分類[2]。其中，應(yīng)用最廣泛的PPP分類體系是由 the Canadian Council for Publlc-Private Partnerships 和 the B.C. Taskforce on Publlc-Private 提出的[3]。
其次，國內(nèi)外對于PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)研究，主要集中在以下幾個方面：風(fēng)險分擔(dān)的原則和談判過程、風(fēng)險類型識別、風(fēng)險如何分配的模型及其案例研究。Loosemore M提出了風(fēng)險分擔(dān)的原則，即風(fēng)險承擔(dān)者對風(fēng)險有清醒的認(rèn)識；有風(fēng)險控制能力；有應(yīng)對風(fēng)險的能力和資源；有必要的風(fēng)險意識，并愿意承擔(dān)風(fēng)險；承擔(dān)風(fēng)險有機(jī)會獲得適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)收益[4]。劉新平、王守清提出了風(fēng)險分配的三原則：對風(fēng)險最有控制力的一方控制風(fēng)險；承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配；承擔(dān)的風(fēng)險要有上限[5]。沙驥把PPP模式的風(fēng)險分成商業(yè)風(fēng)險、非商業(yè)風(fēng)險和不可抗力風(fēng)險，并且根據(jù)國際原則和經(jīng)驗，以及我國國情和項目實際情況等參考因素，對PPP項目的風(fēng)險進(jìn)行了分配[6]。李永強(qiáng)、蘇振民從參與主體的角度對政府部門、項目公司、投資人的風(fēng)險進(jìn)行了分析[7]。周云圣認(rèn)為 PPP項目實施的風(fēng)險包括商業(yè)風(fēng)險、財政風(fēng)險、政治風(fēng)險和其他風(fēng)險[3]。在風(fēng)險分擔(dān)的模型研究方面，Grimsey 和Lewis提出了采購主體、項目出資人以及貸款人三方的風(fēng)險調(diào)查和分析的模型，并應(yīng)用于具體的污水處理設(shè)施項目[8]。李永強(qiáng)、蘇振民應(yīng)用博弈論對政府部門與私營企業(yè)間如何分擔(dān)風(fēng)險進(jìn)行了研究，認(rèn)為風(fēng)險偏好系數(shù)較大的參與主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)項目融資風(fēng)險[9]。Li Bing等試圖通過調(diào)查問卷的方式來確定影響PPP項目效率的主要因素以及各主體的風(fēng)險分擔(dān)意愿[10]。A.Ng和Loosemore M以悉尼的新南鐵路為例，分析了公共部門和私人企業(yè)風(fēng)險分擔(dān)的基本原理，并對如何進(jìn)行風(fēng)險分配提出了建議[11]。
雖然關(guān)于PPP項目風(fēng)險分擔(dān)的研究已經(jīng)進(jìn)入較為全面和深入的階段，但是現(xiàn)有研究主要基于所有公共事業(yè)行業(yè)的大背景下，對個別部門的風(fēng)險研究并不多。實際上，各個公共事業(yè)行業(yè)均有其特殊性，在PPP項目實施中可能發(fā)生的風(fēng)險及其控制機(jī)制也有所不同。因此，有必要對特殊領(lǐng)域的PPP項目風(fēng)險分擔(dān)進(jìn)行研究。同時，以往的研究只是將PPP項目合作方式概括為風(fēng)險從公共部門向私人企業(yè)轉(zhuǎn)移的漸變過程，并沒有對各種合作方式的風(fēng)險分配進(jìn)行逐一描述。因此，本文將在已有研究的基礎(chǔ)上，就城市水業(yè)領(lǐng)域PPP項目的合作方式與風(fēng)險分擔(dān)的對應(yīng)關(guān)系進(jìn)行研究。
2 城市水業(yè)PPP項目的合作方式
加拿大公私合作協(xié)會（Canadian Council for Public- Private Partnerships）認(rèn)為，PPP模式是公共部門和私營企業(yè)的一種風(fēng)險合作，它是根據(jù)各個合作者的專長，通過資源、風(fēng)險和收益的適當(dāng)分配來最好的滿足公共需要[6]。根據(jù)分配內(nèi)容的不同，PPP模式涵蓋了多種類型的合作方式。這些合作方式組成了一個連續(xù)體，見表1。
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3 城市水業(yè)PPP項目的風(fēng)險識別與分析
3.1 城市水業(yè)的特點
與其他公用事業(yè)領(lǐng)域相似，城市水業(yè)也具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性、生活必需品特性以及壟斷經(jīng)營特性。此外，我國城市水業(yè)還具有某些特殊性：（1）水業(yè)產(chǎn)品具有低可替代性和低需求彈性的特點。城市供排水服務(wù)已經(jīng)成為維持人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)和生活的必需品，可替代性極小，且價格變化對需求的影響很小。這一方面要求水業(yè)經(jīng)營者向其經(jīng)營區(qū)域的所有用戶提供基本的廣泛而公平的水業(yè)服務(wù)，另一方面也預(yù)示著價格杠桿在水業(yè)領(lǐng)域的作用難以發(fā)揮，可能刺激經(jīng)營者通過提升價格來獲取超額利潤。（2）我國城市水業(yè)市場化改革目前還處于逐步推進(jìn)階段，相關(guān)法律體系尚未健全，政出多門且政策多變是我國城市水業(yè)的現(xiàn)實情況。（3）資本的沉淀性、投資的專用性強(qiáng)。城市水業(yè)的運營必須借助于給排水管網(wǎng)，而投資、經(jīng)營管網(wǎng)是以巨大的沉淀成本為代價。（4）城市水業(yè)具有明顯的地域界限，難以建立跨區(qū)域供水管網(wǎng)。因此，城市水業(yè)的經(jīng)營企業(yè)必然受到所運營區(qū)域的發(fā)展水平、政府財力、居民消費水平等的影響。
我國城市水業(yè)的以上特點都將不同程度地對PPP項目可能發(fā)生的風(fēng)險產(chǎn)生影響。下文將綜合已有相關(guān)研究，結(jié)合我國城市水業(yè)的特點，對城市水業(yè)PPP 項目實施過程中存在的潛在風(fēng)險進(jìn)行識別并分析。
3.2 城市水業(yè)PPP項目的風(fēng)險識別
風(fēng)險是指由于某些隨機(jī)因素引起的投資項目的總體實際效果與預(yù)期效果之間的差異以及這種差異的程度和出現(xiàn)這種差異的可能性的大小。對于城市水業(yè)PPP項目而言，根據(jù)分類角度不同，PPP項目風(fēng)險的分類也不同。從宏觀的角度看，可將PPP項目的風(fēng)險分為三類：商業(yè)風(fēng)險、非商業(yè)風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險。
（1）商業(yè)風(fēng)險
在水業(yè)項目建設(shè)過程中，從前期設(shè)計、施工到運營，由于人員的失誤、環(huán)境的變化等因素影響，有可能出現(xiàn)以下風(fēng)險：
1） 施工風(fēng)險：一是指由于技術(shù)落后或設(shè)計時錯誤、遺漏，造成施工技術(shù)方案不合理，安全措施不當(dāng)?shù)；二是施工過程中材料引發(fā)的風(fēng)險，包括原材料、成品、半成品的供貨不足或拖延、數(shù)量差錯、質(zhì)量規(guī)格有問題、特殊材料和新材料的使用有問題、材料的損耗和浪費；三是設(shè)備引發(fā)的風(fēng)險，包括施工設(shè)備供應(yīng)不足、設(shè)備選型不配套、設(shè)備故障或安裝失誤等；四是由于上述原因造成的成本超支、施工工期拖延等風(fēng)險。這些風(fēng)險主要由施工單位承擔(dān)，屬于可控風(fēng)險。
2） 運營風(fēng)險：主要來源于項目運營過程中的運營費用高于預(yù)期，或者質(zhì)量低于預(yù)期或規(guī)定的水平。在污水處理PPP項目中，一旦實際進(jìn)水水質(zhì)、水量與預(yù)期進(jìn)水指標(biāo)差異較大，可能大大降低污水處理設(shè)施的運行效率。這一風(fēng)險的直接承擔(dān)者雖然是運營商，但政府可以通過明確告知區(qū)域的詳細(xì)發(fā)展規(guī)劃，使設(shè)施的設(shè)計符合未來區(qū)域污水處理的要求，以降低風(fēng)險。
3） 收益風(fēng)險：項目的產(chǎn)品（或是提供的服務(wù)）的價格和需求的變動以及市場競爭，會對未來收益的變化產(chǎn)生影響。如上文所述，城市水業(yè)的經(jīng)營范圍受到地域限制，如果當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況惡化或居民收入水平降低，可能對經(jīng)營者的收益產(chǎn)生一定影響。另外，新進(jìn)入企業(yè)將加劇市場的競爭。但在城市水業(yè)領(lǐng)域，政府部門通常會承諾按公式調(diào)整的水價購買固定水量或污水處理服務(wù)，并且由于城市水業(yè)的自然壟斷性，行業(yè)準(zhǔn)入門檻較高，政府部門也會對市場競爭采取限制措施，這部分風(fēng)險可以由政府部門和運營者共同承擔(dān)。
（2）非商業(yè)風(fēng)險
非商業(yè)風(fēng)險是指由于政治、金融等外部環(huán)境變化而產(chǎn)生的風(fēng)險。
1） 政治風(fēng)險：一是規(guī)則和政策風(fēng)險。規(guī)則和政策風(fēng)險主要源于法律和經(jīng)濟(jì)因素引發(fā)的風(fēng)險，包括法律和規(guī)則的變化、項目缺乏政府政策的支持等。例如，由于政策法規(guī)的變化而引起的項目成本增加風(fēng)險，由于影響政策規(guī)定的因素很多，政府部門也難以掌控此類風(fēng)險，但項目公司可以通過與有關(guān)部門談判，制定改進(jìn)時間表，以減小損失。二是政治因素引發(fā)的風(fēng)險，包括戰(zhàn)爭和騷亂、罷工、經(jīng)濟(jì)制裁，以及隨之而來的在經(jīng)濟(jì)方面的影響。例如，由于某種政治原因，政府部門對項目實行征用、沒收，或強(qiáng)制收購。在我國，改制后的供水企業(yè)常常要承擔(dān)原有職工身份置換、員工安置等遺留問題。如果職工對安置結(jié)果不滿，可能會影響項目公司的正常運營。三是獲準(zhǔn)風(fēng)險，PPP項目的建設(shè)必須得到東道國政府的授權(quán)或許可，這期間要經(jīng)過復(fù)雜的審批程序，花費相當(dāng)長的時間。如果不能及時得到政府的批準(zhǔn)，可能會造成項目運行延誤。四是爭端解決風(fēng)險。在我國，關(guān)于城市水業(yè)的特許經(jīng)營合同究竟是行政合同還是經(jīng)濟(jì)合同的問題一直存在爭議，它直接關(guān)系到政府部門和私營企業(yè)發(fā)生糾紛時如何仲裁，這就使得合同雙方都要承擔(dān)爭端無法解決的風(fēng)險。由于政府部門相對于私人企業(yè)處于強(qiáng)勢地位，私營合作方可以在合同條款中要求一個中立的仲裁機(jī)構(gòu)來解決爭端。通過對以上幾種政治風(fēng)險的分析可見，政府部門在控制政治風(fēng)險方面有天然的優(yōu)勢，因此是這類風(fēng)險的主要承擔(dān)者。
2） 金融風(fēng)險：主要包括債務(wù)償付風(fēng)險、外匯風(fēng)險、利率風(fēng)險。第一，資金籌措方式不合理、資金不到位、資金短缺等可能招致項目的債務(wù)償付風(fēng)險。私營部門可能獨自承擔(dān)，政府也可對部分債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保。第二，當(dāng)東道國貨幣的自由兌換、經(jīng)營收益的自由匯出政策發(fā)生變化或由匯率波動造成貨幣貶值時，項目公司的境外母公司將會利益受損。私營企業(yè)可能獨自承擔(dān)此類風(fēng)險，也可以通過與政府部門達(dá)成固定匯率和保證外匯匯出的協(xié)議來避免此類風(fēng)險。第三，在項目經(jīng)營過程中，由于利率變動直接或間接地造成項目價值降低或收益受到損失而產(chǎn)生的風(fēng)險是利率風(fēng)險。當(dāng)采用浮動利率融資時，利率上升會導(dǎo)致項目生產(chǎn)成本提高；當(dāng)采用固定利率融資時，市場利率降低會造成項目機(jī)會成本的提高[13]。
（3）不可抗力風(fēng)險
指項目的參與方不能預(yù)見且無法克服、無法避免的事件對項目造成損害或毀滅的風(fēng)險，如自然災(zāi)害等。這種風(fēng)險可以通過私營部門和政府部門投保進(jìn)行規(guī)避。
4 城市水業(yè)PPP項目不同合作方式與風(fēng)險分擔(dān)的對應(yīng)關(guān)系
學(xué)界公認(rèn)的風(fēng)險分配原則是風(fēng)險由最有能力評估、控制和管理風(fēng)險的一方承擔(dān)，或者由擁有最優(yōu)風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險分散工具，或承擔(dān)風(fēng)險成本最低的一方承擔(dān)[14]。當(dāng)風(fēng)險能較大程度地被控制時，風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由控制力最強(qiáng)的部門承擔(dān)；當(dāng)風(fēng)險在某種程度上不可控時，具備較強(qiáng)風(fēng)險轉(zhuǎn)移能力或能以較低成本承擔(dān)風(fēng)險的部門更適于承擔(dān)此風(fēng)險。依據(jù)上述風(fēng)險分配原則，通過上節(jié)對城市水業(yè)PPP 項目中的風(fēng)險識別和分析，可以對表1中各種PPP合作方式的風(fēng)險分擔(dān)進(jìn)行描述，詳見表2。
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從表2可以看出，隨著私營企業(yè)在PPP項目中參與程度的逐漸提高，其所承擔(dān)的風(fēng)險也相應(yīng)增加。私營部門對政治風(fēng)險、金融風(fēng)險以及不可抗力風(fēng)險的控制能力較弱，而政府部門有能力采取一定措施降低風(fēng)險損害程度。因此，在租賃-建設(shè)-經(jīng)營等長期特許經(jīng)營模式中，私營部門可以通過合同協(xié)議條款將此類風(fēng)險部分轉(zhuǎn)嫁給政府部門。
5 結(jié)語
（1）通過剖析城市水業(yè)PPP項目的主要分類和潛在風(fēng)險，描述了在各種合作關(guān)系中，政府和私營企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險類型和相對程度？蔀檎块T在選擇水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的合作方式和私營合作方提供一定的參考。
（2）在確定城市水業(yè)PPP項目合作方式時，政府部門應(yīng)當(dāng)首先分析具體項目的特征、性質(zhì)和外部條件，以及希望轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)的風(fēng)險，作為初步選擇合作方式的依據(jù)。
（3）在招標(biāo)環(huán)節(jié)，政府部門應(yīng)當(dāng)綜合考慮投標(biāo)人的風(fēng)險承擔(dān)能力，在同等條件下，能承擔(dān)較大風(fēng)險的私營企業(yè)是較優(yōu)選擇。
（4）確定私人合作方后，合作雙方應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身承擔(dān)風(fēng)險的能力進(jìn)行談判，最終確認(rèn)合作方式以及風(fēng)險分配，達(dá)成合同協(xié)議，從而充分發(fā)揮雙方的優(yōu)勢，達(dá)到雙贏的目的。
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