排污權(quán)交易電力先行：框架成形 細(xì)節(jié)存爭議
全國范圍的排污權(quán)交易有望在電力行業(yè)破題。
本報記者獲悉，環(huán)保部、財政部、國家發(fā)改委三部正在積極醞釀全國《電力行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易辦法》，經(jīng)過多次論證和討論，目前已到第5稿，相關(guān)指導(dǎo)原則和政策框架已經(jīng)搭建，有望今年頒布并擇機(jī)實施。
排污權(quán)交易被看作節(jié)能減排的有效經(jīng)濟(jì)手段。此前一直處于地方試點(diǎn)和小范圍試行中。三部委以電力行業(yè)為推行排污權(quán)交易“切入口”，是鑒于目前電力行業(yè)相關(guān)技術(shù)、統(tǒng)計數(shù)據(jù)和監(jiān)管較為成熟。同時，解決酸雨問題和“十一五”減排壓力，也使得火電行業(yè)成為優(yōu)先控制領(lǐng)域。
電力先行條件成熟
“電力行業(yè)開展排污交易政策條件已經(jīng)基本具備。”國家環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副總工楊金田對記者表示，業(yè)內(nèi)一致判斷，鑒于電力行業(yè)的現(xiàn)有的環(huán)；A(chǔ)和技術(shù)手段，近期排污權(quán)交易有望在電力行業(yè)實現(xiàn)較大突破。
首先，電力行業(yè)已經(jīng)具備了完善的排污總量分配辦法。即“十一五”計劃單列確定了電力行業(yè)的單獨(dú)總量目標(biāo)；出臺了總量分配指南，制定了全國統(tǒng)一的按績效的分配方法，明確了分配標(biāo)準(zhǔn)。
“目前大部分總量指標(biāo)落實到源。”國家環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院博士嚴(yán)剛稱。
除此，相比其他行業(yè)和領(lǐng)域，電力行業(yè)的減排技術(shù)設(shè)備也有了成熟的基礎(chǔ)。
“到2007年底，燃煤電廠煙氣脫硫比例達(dá)到48%，預(yù)計到2008年底比例大約70%以上。”嚴(yán)剛判斷。
同時，電力行業(yè)的監(jiān)控手段也基本到位。據(jù)2007《主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》，“國控”重點(diǎn)污染源必須在2008年底前完成污染源自動監(jiān)測設(shè)備的安裝和驗收，也就是70%-80%以上火電廠安裝在線監(jiān)測。
從環(huán)保部獲得的數(shù)據(jù)顯示，目前全國已有3000多家電廠脫硫設(shè)施安裝了在線監(jiān)測，大部分已與環(huán)保部門實現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)。華北網(wǎng)已經(jīng)在線連網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到1億千瓦以上，五大電力公司基本都實現(xiàn)連網(wǎng)。而國家已啟動了環(huán)境保護(hù)業(yè)務(wù)專網(wǎng)系統(tǒng)的建設(shè)，實行排放數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，計劃2009年完成。
另外，不同企業(yè)單位治理成本差異顯著，費(fèi)用節(jié)省潛力明顯，為交易機(jī)制發(fā)揮作用提供了客觀前提條件。
如電煤含硫率0.3%，平均治理成本3700元/噸。電煤含硫率3.0%，平均治理成本600元/噸。含硫率0.5%與含硫率1.5%，治理成本差異1倍以上。當(dāng)發(fā)電機(jī)組從10萬kW增加到60萬kW時，單位SO2治理成本差異為60。
“大容量機(jī)組配套建設(shè)脫硫設(shè)施的社會效益顯著好于小容量機(jī)組。”環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院總工王金南稱。
同時，電力行業(yè)排污交易的法律地位也基本解決。
根據(jù)2007年頒布的國務(wù)院《節(jié)能減排綜合性工作方案》明確要求制定《二氧化硫排污交易管理辦法》。此前2006年國務(wù)院關(guān)于“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃的批復(fù)中指出，電力行業(yè)二氧化硫計劃單列，到2010年底，電力行業(yè)二氧化硫排放量控制在951.7萬噸，其中國家預(yù)留47.7萬噸，用于二氧化硫排污權(quán)有償分配和排污交易試點(diǎn)工作。
電力行業(yè)二氧化硫占全國排放總量的50%以上。如果電力行業(yè)有效減排，就能夠有效控制中國未來二氧化硫排放的總量。
目前中國電力行業(yè)迅猛增長，火電裝機(jī)容量和發(fā)電量大幅增加，是煤炭消耗和二氧化硫排放大戶，2007年消耗煤炭量已經(jīng)達(dá)到14.62億噸，占全國煤炭消耗總量的56.7%
“由于電力行業(yè)高速發(fā)展，排污指標(biāo)需求旺盛，總量指標(biāo)變得越來越稀缺，排污交易機(jī)制能盤活總量指標(biāo)，促進(jìn)電力行業(yè)深度治理。”楊金田稱。
相關(guān)細(xì)節(jié)政策有待討論
由于目前地方試點(diǎn)中，排污交易和有償使用政策推行存在著法律法規(guī)滯后問題，電力行業(yè)實行排污權(quán)交易首先要確立政策法規(guī)體系。
三部共同制定的《電力行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易辦法》中，將對電力行業(yè)二氧化硫總量控制目標(biāo)、分配方法、配額管理方法、交易程序、交易條件、懲罰措施等有所規(guī)定。
“目前框架已經(jīng)搭建，但某些細(xì)節(jié)措施政策還在討論。”一位參與政策制定的專家表示。
其中，如何確定排污交易價格就是討論比較集中的地方。即價格是政府定，還是市場定？定的依據(jù)是什么？
“建議排污交易價格應(yīng)由污染物邊際處理成本和市場的供求關(guān)系決定。”上述專家認(rèn)為，假如政府確定價格，偏離了排污交易“靈活機(jī)制”的內(nèi)涵，影響交易市場發(fā)展，而政府主要定位為注重價格的引導(dǎo)。
但也有專家有不同觀點(diǎn)，“在電力高速發(fā)展?fàn)顩r下，現(xiàn)在普遍存在排污指標(biāo)惜售現(xiàn)象。如果按市場供求無疑會導(dǎo)致高價，對新進(jìn)行業(yè)的企業(yè)不公平，妨礙競爭。”
還有，關(guān)于排污權(quán)初次分配問題，是有償分配還是無償分配？
“新建機(jī)組的初始份額獲取機(jī)制尤為重要。”國家電網(wǎng)北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院專家馬莉稱，為了保證新的發(fā)電投資者的進(jìn)入，從而形成充分競爭的電力市場結(jié)構(gòu)，建議建立合理的新建機(jī)組初始份額獲取機(jī)制。
“多半學(xué)者建議有償分配，但也應(yīng)注重新老企業(yè)的區(qū)別對待。”上述專家稱，排污配額具有價值性，無償使用可能會造成環(huán)境資源這種國有資產(chǎn)的流失。但相比新企業(yè)，老企業(yè)設(shè)備陳舊，環(huán)保投入壓力更大，治理成本高，也需要有些優(yōu)惠政策。
此外，建立怎樣的交易平臺也是政策制定者們需要考慮的問題。
參與政策制定的有關(guān)專家建議，建立全國排污交易管理中心，對火電行業(yè)二氧化硫排污交易工作進(jìn)行統(tǒng)一管理。
“也可避免地方重復(fù)建設(shè)，降低交易成本。”該專家解釋，這種全國性統(tǒng)一的平臺，可以具體承擔(dān)建立臺帳、承辦配額的登記、交易備案和劃轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)、發(fā)布交易信息、匯總年度總量指標(biāo)完成情況等。
也有觀點(diǎn)認(rèn)為，平臺可以分區(qū)建立，比如采用“1+3+N”模式設(shè)立交易平臺。即1個國家排污交易管理平臺，3個區(qū)域性的排污交易平臺，N個地方流域和省內(nèi)排污交易平臺，不同平臺分工不同。
事實上，盡管全國范圍的排污權(quán)交易還未啟動，但相關(guān)交易管理平臺建設(shè)已呈活躍狀態(tài)。如去年8月，上海、北京兩地的環(huán)境能源交易所相繼掛牌開張。之后，武漢等省市紛紛提出要建立環(huán)境能源交易所、節(jié)能減排交易所、排污權(quán)交易所等交易平臺。
“究竟如何操作？還得看最后討論情況，但多個交易平臺的可能性比較大。”上述專家稱。
如何銜接其他環(huán)保政策？
除上述交易機(jī)制細(xì)節(jié)制度設(shè)計外，排污交易制度的實施還面臨著與其他環(huán)境政策的銜接問題。即如何與總量控制管理政策和考核政策、排污收費(fèi)政策、脫硫電價政策等的“對接”。
如“現(xiàn)有地方總量分配指標(biāo)不合理，總量分配政策預(yù)期性不強(qiáng)”。嚴(yán)剛稱，導(dǎo)致多余指標(biāo)的企業(yè)“惜售”。有些雖有單獨(dú)指標(biāo)，但并沒有單獨(dú)考核，這影響了跨界交易。
此外，影響排污權(quán)交易的最大掣肘是缺乏完善的監(jiān)管機(jī)制。
中國現(xiàn)行政策對在線連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)還沒有一個統(tǒng)一的政策規(guī)定，各地差別很大。如果執(zhí)法不嚴(yán)格，即意味著超標(biāo)或超總量得不到有效的控制，致使整個排放權(quán)交易的意愿不高、動力不足。
對此，王金南建議，與交易辦法配套的政策需要同時推進(jìn)。包括污染物排放總量分配政策、污染物排放指標(biāo)有償分配政策、排污許可證制度、污染減排目標(biāo)責(zé)任制考核制度、嚴(yán)格的違法處罰政策等。這樣，需要建設(shè)五大體系，即公平合理的分配體系，排污交易法律體系，污染源監(jiān)測管理體系，排污交易市場體系，排污執(zhí)法監(jiān)管體系。
“應(yīng)編制中長期總量控制規(guī)劃，這樣可增強(qiáng)政策預(yù)期性。”嚴(yán)剛稱，分配指標(biāo)和政策的穩(wěn)定性，才能解決“惜售”和二級市場交易不活躍的問題，這在制定“十二五”規(guī)劃中尤其值得重視。
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