我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的公私合作模式
隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求已經(jīng)大大超出了政府財(cái)政預(yù)算所能承受的極限。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的推薦標(biāo)準(zhǔn)， 發(fā)展中國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資應(yīng)占GDP的3%-5%，而我國(guó)到“十五”才剛剛突破2%，資金投入不足造成的基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量短缺嚴(yán)重制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，打破投融資傳統(tǒng)模式體制，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，從資金來(lái)源和使用效率兩方面進(jìn)行改進(jìn)。
非政府投資主體參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性和可行性
根據(jù)2006年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)，我國(guó)城市人均道路面積10.6平方米，每萬(wàn)人擁有公共交通車輛8.71標(biāo)臺(tái)，人均日生活用水量189.8升，污水處理率57%，燃?xì)馄占奥?6.1%，人均擁有綠地面積7.94平方米。在國(guó)際間的橫向比較中，我國(guó)目前城市基礎(chǔ)設(shè)施供給還未達(dá)到一些發(fā)達(dá)國(guó)家城市1980年代初的水平。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)行政府壟斷運(yùn)作模式，由于投資主體單一，政府有限的預(yù)算資金與大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求相比嚴(yán)重不足。在政府財(cái)政投資不足，大量銀行貸款又會(huì)造成政府財(cái)政長(zhǎng)期或有負(fù)債，從而產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)的情況下，尋求其他融資渠道是理智的選擇。
公私合作模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用
公私合作模式(Public-Private Partnerships， PPP)，最早起源1970年代的美國(guó)，倡導(dǎo)政府與私人組織之間的合作，通過(guò)彼此間的資源整合和重新分配，提高資源的使用效率，并通過(guò)彼此間權(quán)力和利益共享形成“雙贏”。從英國(guó)和美國(guó)PPP模式的發(fā)展來(lái)看，政府主動(dòng)尋求與私人部門的合作成為1980年代以來(lái)的趨勢(shì)。
PPP模式是公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，目的是為了利用私人部門的資金和技術(shù)，提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)。因此，PPP模式是一種融合基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的各種風(fēng)險(xiǎn)和體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配思想有效的框架體系，體現(xiàn)了Ahwireng和Mokgohlwa提出的風(fēng)險(xiǎn)分配原則，即風(fēng)險(xiǎn)分配給能夠以最小成本控制的一方，并且各方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與獲得的收益相匹配，使項(xiàng)目的總成本最小化。
在PPP模式的應(yīng)用上，根據(jù)不同基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特點(diǎn)，PPP模式可以有多種實(shí)施方式，例如BOT、TOT、BOOT、DBFO、ABS和PFI等都屬于PPP范疇。無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，PPP模式在交通、電力、供水、廢棄物處理、通信網(wǎng)絡(luò)，以及學(xué)校和醫(yī)院等領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。在美國(guó)，PPP與城市更新和市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系在一起的；在英國(guó)，PFI已經(jīng)成為新工黨的重要政策，與傳統(tǒng)的提供方式相比較，最早的八個(gè)DBFO公路項(xiàng)目平均成本節(jié)約了15%，B&F監(jiān)獄項(xiàng)目節(jié)約了10%，NIRS項(xiàng)目節(jié)約了60%，HOIC IT項(xiàng)目節(jié)約了40%，到2003年4月，已經(jīng)實(shí)施了563個(gè)PFI項(xiàng)目合約，涉及資金355億英鎊，英國(guó)的公共政策研究所和國(guó)家審計(jì)署認(rèn)為PFI模式在英國(guó)發(fā)揮了巨大作用；在澳大利亞，PPP模式被州政府用來(lái)獲得包括學(xué)校、醫(yī)院、電廠等重要的基礎(chǔ)設(shè)施。
合理分配風(fēng)險(xiǎn)是公私合作模式成功的關(guān)鍵
在PPP模式下，政府和投資者之間達(dá)成雙方都滿意的風(fēng)險(xiǎn)分配方式，建立使各參與方獲得與其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)相匹配的收入結(jié)構(gòu)是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。一方面，如果投資者承擔(dān)過(guò)多風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)影響投資者參與的積極性；另一方面，如果政府承擔(dān)過(guò)多風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)由于擔(dān)保的或有責(zé)任給政府帶來(lái)沉重的未來(lái)財(cái)政支出壓力。
由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資額巨大，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目會(huì)面臨多種風(fēng)險(xiǎn)，主要包括社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)、管制和法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)項(xiàng)目收益產(chǎn)生影響。從風(fēng)險(xiǎn)控制的角度分析，上述風(fēng)險(xiǎn)因素可以分為兩大類，一類是投資者可以通過(guò)自身行為避免或減少的風(fēng)險(xiǎn)，例如，通過(guò)詳細(xì)的可行性研究做出正確的投資決策；通過(guò)與供應(yīng)商和承包商之間簽訂供應(yīng)合同和施工合同以保證項(xiàng)目按時(shí)完工；通過(guò)加強(qiáng)項(xiàng)目管理以提高經(jīng)營(yíng)管理效率并降低成本。另一類是投資者無(wú)法控制的風(fēng)險(xiǎn)，例如，相關(guān)法律法規(guī)或特許經(jīng)營(yíng)管理辦法的變化；國(guó)家進(jìn)行利率和匯率調(diào)整；稅收政策變化；政府對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的收費(fèi)價(jià)格進(jìn)行管制等。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類型的不同，進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分配，由恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)承受方采取合理的應(yīng)對(duì)方式，才能確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行并降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制成本。世界銀行針對(duì)一些公私合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目失敗的研究也表明，缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)管理是一項(xiàng)主要原因。
基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目政府擔(dān)保及其風(fēng)險(xiǎn)控制
在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，投資者無(wú)法控制的風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，并通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中的政府擔(dān)保條款體現(xiàn)。政府擔(dān)保能夠減少或避免投資者面臨的風(fēng)險(xiǎn)，增加投資者收益，從而吸引投資者參與，因此，被廣泛應(yīng)用于世界各國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。
菲律賓政府通過(guò)提供政府擔(dān)保鼓勵(lì)私人投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，解決了1990年代初期的國(guó)家供電危機(jī)。在馬來(lái)西亞南北高速公路項(xiàng)目中，政府保證如果貸款利率增加超過(guò)20%，將對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)償。在英吉利海峽隧道工程、加拿大Western Alignment項(xiàng)目和美國(guó)的SR91項(xiàng)目中，政府保證當(dāng)回報(bào)率過(guò)低時(shí)適當(dāng)延長(zhǎng)特許期限。此外，西班牙政府對(duì)Bogot?’s El Dorado機(jī)場(chǎng)跑道BOT項(xiàng)目提供最小收入擔(dān)保，在El Cortijo-El Vino收費(fèi)公路項(xiàng)目中提供最低交通流量擔(dān)保。而土耳其政府自1980年代開始實(shí)施BOT方式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施以來(lái)，開始運(yùn)作的項(xiàng)目很多，但最終只有7個(gè)項(xiàng)目成功運(yùn)營(yíng)，主要原因在于政府不愿意針對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律不完善、招投標(biāo)機(jī)制無(wú)效率，以及由于腐敗導(dǎo)致的項(xiàng)目延期等風(fēng)險(xiǎn)提供擔(dān)保，降低了私人投資者參與的可行性。
在我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不成熟，以及法律制度不完善的情況下，政府通過(guò)提供擔(dān)保能夠吸引社會(huì)各方資金投入，在有限的財(cái)政能力下充分發(fā)揮政府的支持和引導(dǎo)作用。但同時(shí)也暴露出了許多問(wèn)題，主要是政府在引進(jìn)資金時(shí)做出的眾多承諾及項(xiàng)目授予過(guò)程中許多不規(guī)范的做法所導(dǎo)致。例如，在匯津投資興建沈陽(yáng)第九水廠的合同中，政府給匯津提供了較高的回報(bào)率擔(dān)保，給沈陽(yáng)自來(lái)水總公司造成了2億多元的虧損；成都自來(lái)水六廠B廠是1996年市政府的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，由于需求下降，在實(shí)施過(guò)程中該廠以固定數(shù)量和價(jià)格購(gòu)買凈水的合同難以執(zhí)行；上海浦東水廠由于在建設(shè)跨江管網(wǎng)投資成本分?jǐn)倖?wèn)題上與外方出現(xiàn)分歧，導(dǎo)致合作失敗；沈陽(yáng)市政府對(duì)沈陽(yáng)第八水廠承諾的高額固定回報(bào)率導(dǎo)致了沈陽(yáng)市財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，最終以政府回購(gòu)而告終。分析這些項(xiàng)目失敗的原因，根本在于政府對(duì)所做出的承諾和保證的風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)值沒(méi)有清楚的認(rèn)識(shí)。
在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，政府擔(dān)保對(duì)政府來(lái)說(shuō)也是一種或有責(zé)任，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生造成項(xiàng)目損失時(shí)，需要財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)償，從而引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何在吸引投資者和減少財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之間取得平衡，是政府在進(jìn)行擔(dān)保決策時(shí)需要考慮的主要問(wèn)題，而如何衡量政府擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)與未來(lái)財(cái)政補(bǔ)償能力的基礎(chǔ)就是對(duì)政府擔(dān)保價(jià)值進(jìn)行科學(xué)估算，從而對(duì)擔(dān)保決策提供理論依據(jù)。
(作者高峰、郭菊娥單位：西安交通大學(xué)管理學(xué)院 李君單位：中國(guó)工商銀行北京海淀支行)
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