如何從財政學角度設(shè)計生態(tài)補償機制?
從上世紀90 年代至今，隨著經(jīng)濟全球化進程的不斷深入，可持續(xù)發(fā)展的國際潮流逐漸形成，2001年，社會責任國際(簡稱SAI)還出臺了適用于所有國家的社會責任8000(S A 8000)標準和認證體系。社會責任競爭，成為跨國公司繼價格競爭、質(zhì)量競爭之后，新一輪國際競爭的重要標志。
生態(tài)補償，實際上是要求社會各階層對生態(tài)環(huán)境承擔社會責任的一項制度。它要求政府在向社會提供公共服務(wù)、企業(yè)在追求利潤最大化、個人在追求自身發(fā)展空間的過程中，都必須強調(diào)人與自然的和諧發(fā)展，強調(diào)人類在發(fā)展自身的同時，要通過補償?shù)男问，確保生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此，通過強調(diào)社會各階層的環(huán)境社會責任，可以使生態(tài)補償成為社會各階層的一種自覺行為。
生態(tài)補償機制的財政學解釋
1.為什么要補？
因為社會各階層都必須承擔環(huán)境社會責任，所以需要通過生態(tài)補償?shù)男问，來實現(xiàn)這一責任。用財政學來解釋這一環(huán)境社會責任，就意味著:生態(tài)補償必須納入各級政府的事權(quán)，納入企業(yè)的財會制度之中，納入調(diào)整消費者分配關(guān)系的各項財政工具之中。
2.補什么？
“生態(tài)功能服務(wù)付費”理論、“市場失靈”理論(包括外部性理論、公共產(chǎn)品理論)等，都對生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵做了各自的界定，但難以形成可操作性的政策。從財政政策的角度，就可以很好地回答這一問題:政府的生態(tài)補償，就是政府為履行生態(tài)環(huán)境責任的事權(quán)所必需的財權(quán)；企業(yè)、社會團體和個人的生態(tài)補償，就是企業(yè)、社會團體和個人為履行環(huán)境社會責任所必須承擔的成本。
3.補多少？
環(huán)境社會責任，是一個非常有道德含義的概念，它會受對生態(tài)補償這一概念的理解程度以及財力約束等各方面條件的制約。因此，如果以“生態(tài)價值”(按照環(huán)境經(jīng)濟學測算出來的生態(tài)價值，是一個天文數(shù)字)、“外部性溢出”(對外部性的數(shù)量化研究，目前僅僅停留在理論層面，要在實際操作層面使用這一概念，還面臨著一系列的困難)為依據(jù)，確定“補多少”，難度很大。
從財政政策設(shè)計的路徑來回答這一問題，就比較簡單:我們只要從生態(tài)補償機制中，抽出相關(guān)因素，并計算這些因素對生態(tài)系統(tǒng)的影響程度，即可形成可操作性的財政政策。
顯然，和生態(tài)補償相關(guān)的要素很多。如外部性因素、生態(tài)價值因素等。但這些因素很難融入財政政策中，因而必須轉(zhuǎn)化為如下財政政策(分配政策)中可以利用的因素。
(1)政府生態(tài)補償機制中要考慮的因素
這類因素主要反映一級政府生態(tài)功能的事權(quán)。因此，可以分為如下兩大類:一是和生態(tài)功能密切相關(guān)，財政政策中可以直接應(yīng)用的因素。這類因素包括:國土面積(特別是不可居住面積)、生態(tài)功能區(qū)、海拔、人口密度、氣溫等。二是反映人對生態(tài)環(huán)境影響的程度和因素。這類因素包括:某一級政府所在地的現(xiàn)代化水平、生態(tài)功能區(qū)農(nóng)牧民人口、農(nóng)民純收入、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的財政供養(yǎng)人口、生態(tài)建設(shè)能力(如監(jiān)測)等。
(2)企業(yè)、社會團體和個人生態(tài)補償機制中要考慮的因素
從提高企業(yè)、社會團體和個人的環(huán)境社會責任出發(fā)，建立生態(tài)補償機制，需要考慮:一是內(nèi)控機制層面的因素，包括會計、財務(wù)制度，SA8000標準等；二是部約束機制層面的因素，包括:財政的稅收制度(如通過所得稅稅前扣除，體現(xiàn)企業(yè)家的社會責任)、非稅收入制度(如生態(tài)補償費)、補助制度(如節(jié)能補助)等。
4.如何補？
“如何補”這一問題要解決的，實際上就是生態(tài)補償?shù)恼呖蚣軉栴}，即通過哪些政策，實現(xiàn)生態(tài)補償。從財政政策(分配政策)的角度講，為了體現(xiàn)政府、企業(yè)、社會團體和個人在生態(tài)補償領(lǐng)域的環(huán)境社會責任，它需要建立的政策包括:
滿足政府生態(tài)補償事權(quán)的政策。包括:界定政府生態(tài)補償事權(quán)的財政體制政策；滿足政府生態(tài)補償事權(quán)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度(包括縱向的中央對省以及省以下的轉(zhuǎn)移支付制度，橫向的同級政府間的轉(zhuǎn)移支付制度)；政府履行生態(tài)補償責任的部門預(yù)算制度(如生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測預(yù)算)；政府實現(xiàn)生態(tài)補償目標的項目預(yù)算制度(如三江源建設(shè)項目預(yù)算)。
提高企業(yè)、社會團體和個人環(huán)境社會責任的政策。包括:財務(wù)會計制度；稅收、非稅收入政策；政府補助政策。
5.補給誰？
這一問題的核心，是要解決生態(tài)補償?shù)淖罱K受益者問題。毫無疑問，生態(tài)補償?shù)淖罱K受益者肯定是生態(tài)系統(tǒng)。因此，補給誰的標準答案，也一定是生態(tài)系統(tǒng)。但生態(tài)系統(tǒng)的最終受益，必須經(jīng)過中間受益人才能實現(xiàn)。按照財政政策(分配政策)的路徑，企業(yè)、社會團體和個人的環(huán)境社會責任，首先是通過稅收、非稅收入等形式，體現(xiàn)在政府，政府再通過轉(zhuǎn)移支付、補貼等手段，體現(xiàn)到生態(tài)系統(tǒng)所在地的居民，最終，通過生態(tài)系統(tǒng)所在地居民對生態(tài)環(huán)境影響行為的變化，體現(xiàn)到生態(tài)系統(tǒng)。
財政角度設(shè)計的生態(tài)補償機制
通過上面的分析，我們可以很清楚地形成一系列生態(tài)補償?shù)呢斦，并以此為核心，形成生態(tài)補償機制。
財政體制政策:生態(tài)社會責任事權(quán)的界定
黨的十七大以及今年“兩會”通過的大部制改革方案，對中央部委間、地方政府的事權(quán)進行了系統(tǒng)重組。隨著部門職能的變化，財政體制也會做相應(yīng)的調(diào)整。在這次調(diào)整中，有望把生態(tài)社會責任納入各級政府和部門的事權(quán)范圍。
1.政府生態(tài)社會責任的事權(quán)
在生態(tài)補償機制中，政府既是生態(tài)補償?shù)闹黧w，又是生態(tài)補償制度的制定者。這種雙重身份，決定了政府在生態(tài)社會責任中具有如下事權(quán)。
(1)確保生態(tài)平衡。我們認為，無論是中央政府，還是地方政府，它天然地有著保護生態(tài)的責任，它必須投入資金，確保本地區(qū)的生態(tài)平衡。
(2)促進人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。政府要通過努力，使區(qū)域內(nèi)生態(tài)要素按照人與自然可持續(xù)發(fā)展的要求，實現(xiàn)生態(tài)功能與經(jīng)濟功能的分工，從而達到區(qū)域發(fā)展效益最大化的目標。如:在經(jīng)濟欠發(fā)達、生態(tài)系統(tǒng)較發(fā)達的地區(qū)，地方政府應(yīng)該選擇促進生態(tài)系統(tǒng)、發(fā)展生態(tài)功能的政策，使這一地區(qū)通過生態(tài)功能外溢獲得生態(tài)補償資金，來確保地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
這兩個政府生態(tài)社會責任的事權(quán)，是建立生態(tài)補償機制的前提。確保生態(tài)平衡的事權(quán)，決定了每級政府都必須保護生態(tài)；促進人與自然發(fā)展事權(quán)，決定了每級政府有權(quán)決定其生態(tài)系統(tǒng)是以經(jīng)濟功能為主體，還是生態(tài)功能為主體，同時，也決定了選擇以生態(tài)功能為主體的政府，可以因此獲得相應(yīng)的生態(tài)補償資金。
2.政府生態(tài)補償?shù)氖聶?quán)
在上述兩個基本事權(quán)的基礎(chǔ)上，我們可以界定政府在生態(tài)補償機制中的事權(quán):
(1)具有確保本地區(qū)生態(tài)平衡的事權(quán)，并對本地區(qū)生態(tài)效應(yīng)的外溢，承擔相應(yīng)的權(quán)利和責任。即對產(chǎn)生正生態(tài)效應(yīng)的，具有取得生態(tài)補償?shù)臋?quán)利，對產(chǎn)生負生態(tài)效應(yīng)的，具有承擔支付生態(tài)補償?shù)呢熑巍?br />
(2)具有確保政府多元目標均衡發(fā)展的事權(quán)，使人與自然、社會與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)“五個統(tǒng)籌”。而在承擔這一事權(quán)的過程中，政府有責任對生態(tài)要素所產(chǎn)生的各項效應(yīng)進行權(quán)衡，以確保生態(tài)與社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。
(3)根據(jù)上級政府的要求，確保本地區(qū)的發(fā)展定位。一個地區(qū)的發(fā)展，是受上級政府很多制約的。如我國已經(jīng)計劃對全國進行生態(tài)功能區(qū)劃分。因此，一些處于生態(tài)保護區(qū)的政府，在履行政府職能，促進社會經(jīng)濟發(fā)展的過程中，就不能不考慮生態(tài)因素。
(4)通過強化生態(tài)要素、生態(tài)效應(yīng)的市場化進程，推進生態(tài)保護，促進生態(tài)補償機制。生態(tài)要素的市場化，必須在政府的宏觀調(diào)控下進行，不然，在利潤最大化的刺激下，生態(tài)要素很快就會全部轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效應(yīng)，而失去了生產(chǎn)生態(tài)效應(yīng)的功能。因此，生態(tài)要素必須在政府的引導下，才能有效地通過市場化的手段，解決好經(jīng)濟功能和生態(tài)功能的關(guān)系問題。
上述4方面的事權(quán)，根據(jù)生態(tài)效應(yīng)的外溢程度不同，適用于不同級次的政府。如:在第一個事權(quán)中，中央政府既有承擔著對地方進行生態(tài)補償?shù)呢熑，又有向地方政府取得生態(tài)補償費的權(quán)利；同時，中央政府還承擔著與國際社會進行生態(tài)補償?shù)呢熑。而縣級政府，則僅僅根據(jù)本縣的生態(tài)效應(yīng)外溢程度，決定其是取得生態(tài)補償，還是支付生態(tài)補償。
轉(zhuǎn)移支付制度:政府生態(tài)社會責任財權(quán)的到位
轉(zhuǎn)移支付制度，是生態(tài)補償機制中最核心的，也是最受關(guān)注的一項制度。目前，我國的轉(zhuǎn)移支付制度包括了一般性轉(zhuǎn)移支付制度和專項轉(zhuǎn)移支付制度。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付制度以其使用過程中地方政府有較大的自主權(quán)，而更成為生態(tài)補償機制政策的首選。
1994年進行的分稅制財政體制改革，并沒有考慮生態(tài)環(huán)境因素。通過把生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)因素納入現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的辦法，可以較好地解決地方政府生態(tài)補償資金不足的問題。
1.增加海拔因素
海拔既是影響生態(tài)系統(tǒng)的重要因子，也是影響社會經(jīng)濟發(fā)展成本的重要因子。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，世界大陸平均海拔高度830米，而中國大陸平均海拔高度1495米，是世界平均值的1.80倍，導致了我國總體發(fā)展成本要高于世界平均發(fā)展成本的1.25倍。因此，把海拔因素納入轉(zhuǎn)移支付的范圍，可以很好地解決不同地區(qū)生態(tài)建設(shè)、社會經(jīng)濟發(fā)展的成本差異，從而實現(xiàn)公共產(chǎn)品成本的均等化。
2.增加國土面積因素
由于不同功能、不同生態(tài)要素的國土面積，生產(chǎn)的生態(tài)效應(yīng)是不同的。因此，從理論上講，不同生態(tài)功能的國土面積，將享受不同標準的轉(zhuǎn)移支付。但是，改革總是不斷地推進的。因此，改革初期，建議財政部在國土面積這一因素上，以人口密度為標準(如5人/平方公里)，確定人口居住區(qū)和無人居住區(qū)。人口居住區(qū)承擔的是經(jīng)濟發(fā)展功能，它按照行政管理的成本，確定相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)；無人居住區(qū)承擔的是生態(tài)功能，它按照生態(tài)綜合效應(yīng)，確定相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。這一系數(shù)既要考慮生態(tài)效應(yīng)的功能，又要考慮財政的承擔能力。
3.增加生態(tài)功能區(qū)因素
在國家確定了各地區(qū)的生態(tài)功能定位后，就決定了這些地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展，將受到這一功能定位的限制。為了彌補因這種定位而導致的社會經(jīng)濟發(fā)展的機會成本，國家有必要對不同地區(qū)進行相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付。由于目前國家確定的生態(tài)功能分類比較簡單，因此，可以對每一功能區(qū)確定一個系數(shù)，納入轉(zhuǎn)移支付的范疇。
4.增加現(xiàn)代化指數(shù)這一因素
現(xiàn)代化因素既反映了一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達的水平，也反映了一個地區(qū)因生態(tài)功能劃分而導致的機會成本損失，反映了生態(tài)效應(yīng)生產(chǎn)地的“生態(tài)型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”與“經(jīng)濟型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”的差距。因此，用這一指標來代替生態(tài)效應(yīng)的機會成本，具有較可靠的可操作性。
5.增加生態(tài)功能區(qū)農(nóng)牧民因素
劃入禁止開發(fā)、限制開發(fā)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的農(nóng)牧民，將為了使生態(tài)要素從經(jīng)濟功能轉(zhuǎn)化為生態(tài)功能而做出較大的犧牲。其中，有些農(nóng)牧民將轉(zhuǎn)化為生態(tài)管理者，有些農(nóng)牧民將從第一產(chǎn)業(yè)退出，轉(zhuǎn)向第二、第三產(chǎn)業(yè)。對這些直接的利益相關(guān)人，應(yīng)予以必要的生態(tài)補償。為此，我們建議:在全國普及農(nóng)村社會保障制度的基礎(chǔ)上，考察生態(tài)功能區(qū)農(nóng)牧民的特殊性，首先把他們納入農(nóng)村社會保障體系之中，并考慮其對生態(tài)的貢獻率，適當調(diào)高其社會保障的享受標準。
生態(tài)補償基金:政府生態(tài)社會責任的可持續(xù)發(fā)展機制
按照我國目前的預(yù)算會計制度，政府間橫向的轉(zhuǎn)移支付支出，既不可能列入政府縱向的轉(zhuǎn)移支付范圍，也不可能列入本級預(yù)算，因此，在技術(shù)上存在著一定的困難。參考國際挪威政府養(yǎng)老基金阿拉斯加常設(shè)基金等國際經(jīng)驗，我們認為，可以通過設(shè)立政府性的生態(tài)補償基金(不向社會征收)的辦法，來解決這一問題，實現(xiàn)政府間橫向的轉(zhuǎn)移支付。
1.基金資金來源
包括生態(tài)效應(yīng)外溢受益地政府對生態(tài)效應(yīng)外溢地政府的生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移資金；生態(tài)效應(yīng)外溢地政府為確保生態(tài)效應(yīng)的生產(chǎn)而投入的政府性資金；企業(yè)、社會團體和個人，以及國內(nèi)外的捐贈；基金本身運行取得的投資收入、利息收入等。
2.基金管理
生態(tài)補償基金由上一級政府的生態(tài)補償委員會監(jiān)管，同時接受參與基金的各級政府的檢查。具體管理辦法可參照我國民政部、財政部制定的非政府組織的基金管理辦法。
3.基金使用范圍
包括彌補生態(tài)效應(yīng)生產(chǎn)地生產(chǎn)生態(tài)效應(yīng)投入的不足；對生態(tài)效應(yīng)標準的監(jiān)測；生態(tài)補償機制的研究；生態(tài)補償基金管理委員會認可的其他事宜。
4.基金使用程序
生態(tài)補償基金的使用，應(yīng)先由使用方(主要是生態(tài)效應(yīng)生產(chǎn)地政府)提出申請，生態(tài)補償委員會根據(jù)申請，確定具體項目。然后，根據(jù)其項目進度撥款。
一般預(yù)算制度:政府生態(tài)社會責任的內(nèi)控機制
上級政府通過轉(zhuǎn)移支付給予的生態(tài)補償資金，以及本級政府承擔的生態(tài)保護責任，都要通過本級預(yù)算的安排，落實到具體的生態(tài)要素所在地，以調(diào)整這些地區(qū)人民對生態(tài)的干預(yù)程度，實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)哪繕。因此，在本級的一般預(yù)算中，需要安排如下幾方面的預(yù)算，來實現(xiàn)生態(tài)補償。
1.生態(tài)補償?shù)哪芰ㄔO(shè)資金
生態(tài)補償必須在政府的指導下進行，因此，在本級政府的預(yù)算中，需要安排本級政府負責生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)機構(gòu)和人員經(jīng)費，如生態(tài)補償委員會，生態(tài)系統(tǒng)的管理和保護人員、機構(gòu)的經(jīng)費等；本級政府實現(xiàn)生態(tài)補償所必需的能力建設(shè)經(jīng)費，如生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測經(jīng)費、信息化建設(shè)的相關(guān)經(jīng)費等。
2.生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)支出項目
在本級預(yù)算中，需要形成一系列的生態(tài)補償支出項目，以調(diào)整生態(tài)系統(tǒng)所在地人民對生態(tài)系統(tǒng)的干預(yù)方式為核心，最終實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)哪繕。為此，在本級預(yù)算中，需要安排:
為改變生態(tài)系統(tǒng)所在地人民生產(chǎn)生活結(jié)構(gòu)的相關(guān)支出。如通過把禁止開發(fā)、限制開發(fā)生態(tài)功能區(qū)的農(nóng)牧民納入社會保障體系，實現(xiàn)禁牧補貼等，改變農(nóng)業(yè)、農(nóng)民生活方式對生態(tài)系統(tǒng)的過度干預(yù)。
為提高生態(tài)系統(tǒng)能力的相關(guān)支出。如通過生態(tài)保護區(qū)建設(shè)項目、生態(tài)恢復(fù)與治理項目等，把生態(tài)補償資金落實到具體的生態(tài)系統(tǒng)。
為彌補生態(tài)系統(tǒng)從經(jīng)濟功能轉(zhuǎn)化為生態(tài)功能的機會成本的相關(guān)支出。如禁止開發(fā)區(qū)、水源地保護區(qū)工廠搬遷補貼，對生態(tài)系統(tǒng)所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因禁止開發(fā)而導致的財政收入損失進行的補貼等。
對生態(tài)效應(yīng)外溢程度進行管理的相關(guān)支出。如通過支持企業(yè)參與CDM項目、碳匯市場等，提高本級政府生態(tài)效應(yīng)的外溢能力。
為彌補生態(tài)系統(tǒng)所在地公務(wù)員損失的相關(guān)支出。當一個地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)從經(jīng)濟功能轉(zhuǎn)化為生態(tài)功能后，會降低這一地區(qū)的財政收入，并進而影響這一地區(qū)的公務(wù)員工資。因此，在生態(tài)補償資金向直接受損的生態(tài)系統(tǒng)所在地農(nóng)牧民等進行補償?shù)耐瑫r，在這些地區(qū)，也應(yīng)該給當?shù)氐墓珓?wù)員一個“生態(tài)補償補貼”，一方面，彌補他們因此導致的損失，另一方面，也可以更好地提高政府各部門對生態(tài)補償支持積極性。
3.提高生態(tài)補償能力的相關(guān)支出
以上兩項支出，實際上解決了生態(tài)補償資金如何使用的問題。但如何提高生態(tài)補償資金的使用效率，同樣需要本級政府的努力。因此，需要在本級預(yù)算中安排生態(tài)補償宣傳支出、生態(tài)補償研究支出和生態(tài)補償支出績效評價。
上述關(guān)于生態(tài)補償?shù)母黜椯Y金支出，最終的效果如何，是需要有一套制度來監(jiān)測的。因此，建立起生態(tài)補償?shù)目冃гu價體系十分重要。特別是通過橫向轉(zhuǎn)移支付制度取得生態(tài)補償資金的地區(qū)，更需要通過績效評價制度，向提供生態(tài)補償資金的同級政府，報告其資金的使用績效，從而為取得可持續(xù)的支持提供技術(shù)依據(jù)。
項目預(yù)算制度:政府生態(tài)社會責任的任務(wù)性保障機制
除了上述通過一般預(yù)算制度安排，落實生態(tài)補償資金的使用外，本級政府還需要通過項目預(yù)算，來解決生態(tài)補償中一些急需的或重大的項目。
1.通過項目預(yù)算，進一步加大生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護項目的力度
為了使生態(tài)補償落實到具體的生態(tài)系統(tǒng)，需要在現(xiàn)有的“生態(tài)林”等項目基礎(chǔ)上，增加經(jīng)濟林建設(shè)、保護區(qū)建設(shè)、水資源保護、流域治理等項目，形成生態(tài)綜合治理項目預(yù)算體系。
2.全面考慮建設(shè)成本，在其他項目預(yù)算中，增加生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容
在現(xiàn)有的項目預(yù)算中，除生態(tài)項目外，其他建設(shè)項目中，均沒有考慮生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容。因此，需要在一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項目中，考慮法人與個人的失地損失、直接經(jīng)濟損失、間接損失；項目區(qū)所在地政府的利益損失；項目建設(shè)后項目區(qū)內(nèi)生態(tài)效應(yīng)外溢的變化情況。
通過現(xiàn)有的項目預(yù)算提高生態(tài)補償?shù)哪芰，有很大的潛力。如在目前的房地產(chǎn)開發(fā)項目中，房地產(chǎn)開發(fā)導致的城市綠地的損失，實際上是需要通過生態(tài)補償?shù)男问絹韽浹a的。但目前房地產(chǎn)開發(fā)中，基本上沒有考慮這方面的因素。環(huán)保部門開展的“環(huán)評”，也沒有對這一因素進行測算。因此，強化對現(xiàn)行項目預(yù)算的“生態(tài)化”，可能是目前提高生態(tài)補償能力的重要渠道。
財會會計制度:履行生態(tài)社會責任的內(nèi)控機制
從調(diào)研情況看，目前，企業(yè)、社會團體實現(xiàn)社會責任的途徑，主要是通過“營業(yè)外支出”這一科目來核算的，因此，企業(yè)履行社會責任的程度，受到了現(xiàn)行財會制度的約束。如果企業(yè)要通過捐贈形式體現(xiàn)社會責任，它是上限，就是12％。這樣的制度設(shè)計，顯然很難鼓勵企業(yè)、社會團體履行其社會責任。為此，需要通過財會制度的“綠色化”，在其核算體系中，形成內(nèi)控機制，促進企業(yè)和社會團體主動地履行生態(tài)補償?shù)壬鐣熑巍?br />
1.通過外部性的內(nèi)部化，把企業(yè)和社會團體對生態(tài)系統(tǒng)的影響，內(nèi)置到企業(yè)的成本中
外部性的內(nèi)部化，是財會制度綠色化的核心。目前，這種綠色化主要是通過向政府繳納“排污費”等非稅收入來實現(xiàn)的。但這是一種被動的綠色化，需要通過財會制度的改造，使企業(yè)主動承擔生態(tài)補償責任。具體的辦法，可以通過設(shè)立類似“折舊基金”的辦法，在企業(yè)內(nèi)部建立“生態(tài)建設(shè)基金”，把企業(yè)應(yīng)承擔的彌補外部性責任，落實到企業(yè)的成本中。
2.通過生態(tài)、環(huán)境的有價化，把生態(tài)、環(huán)境系統(tǒng)的成本，納入企業(yè)的核算體系中
按照現(xiàn)行的財會制度，一個企業(yè)的主要資本，就是股東的投入。因此，在所有者權(quán)益中，一般只核算股東投入資本。在科技企業(yè)中，科技也可以作為股東投入，并最終折算為現(xiàn)金方式的資本。參考這一邏輯，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中對生態(tài)環(huán)境的干預(yù)，也應(yīng)視作一種投入，而這種投入，實際上就是一種社會資本，因此，也有必要參與企業(yè)的所有者權(quán)益的分配，從而通過股權(quán)分配，在企業(yè)的利潤中，自動地形成生態(tài)補償資金。
3.通過強調(diào)企業(yè)家的社會責任，提高企業(yè)生態(tài)補償?shù)淖杂X性
按12％的上限捐贈，履行企業(yè)家的社會責任，僅僅是一個指導性的規(guī)定。如果企業(yè)沒有履行任何的社會責任，現(xiàn)行的制度也沒有提出任何的裁制措施。為了提高企業(yè)履行社會責任的積極性，可以把企業(yè)履行社會責任程度與企業(yè)獲得其他社會資源的權(quán)利聯(lián)系起來，提高企業(yè)履行社會責任的積極性。如在企業(yè)向政府申請減免稅費、評選優(yōu)秀企業(yè)家等過程中，可以把企業(yè)履行社會責任的程度作為一個考核指標。
稅收、非稅收入制度:履行生態(tài)社會責任的外部約束機制
作為政府調(diào)控企業(yè)的主要方式，稅收、非稅收入對企業(yè)的行為產(chǎn)生著巨大的調(diào)節(jié)作用。通過在稅收、非稅收入制度中納入生態(tài)補償?shù)囊蛩兀梢院芎玫卮龠M企業(yè)主動地履行生態(tài)補償?shù)呢熑巍?br />
除了礦產(chǎn)資源補償費等不多的專項非稅政策外，目前的稅收、非稅收入政策中，并沒有考慮生態(tài)補償?shù)囊蛩亍榇，可以通過如下方法，用稅收、非稅收入提高企業(yè)的生態(tài)補償責任。如:
1.增值稅
可以采取兩種方法，提高增值稅對生態(tài)補償?shù)耐七M作用。
(1)調(diào)整增值稅減免政策，鼓勵企業(yè)減少對生態(tài)環(huán)境的干預(yù)。如對資源綜合利用生產(chǎn)方式實行優(yōu)惠照顧，鼓勵企業(yè)進行清潔生產(chǎn)，對采用清潔生產(chǎn)工藝、清潔能源、綜合回收利用廢棄物進行生產(chǎn)的企業(yè)，在增值稅方面給予優(yōu)惠；對在生產(chǎn)中嚴重損害環(huán)境的企業(yè)則課以重稅。
(2)調(diào)整增值稅財政體制，鼓勵生態(tài)效應(yīng)生產(chǎn)地政府強化生態(tài)建設(shè)。按照現(xiàn)行財政體制，增值稅實行中央地方75∶25比例分享。要擴大生態(tài)效應(yīng)，就勢必會影響地方的增值稅收入。從地方利益驅(qū)動的角度考慮，地方政府不愿意因為生態(tài)建設(shè)，而減少增值稅收入。因此，可以以國家稅務(wù)部門提供的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立起一套增值稅增量體制調(diào)整的辦法。具體思路是:對因企業(yè)履行生態(tài)責任而減收的增值稅，按照75∶25的比例，中央財政給予25％的補償，確保地方政府不會因生態(tài)責任而減少地方財力；對地方政府因企業(yè)嚴重損害環(huán)境而創(chuàng)造的增值稅增量，則全部上交中央財政。這樣，可以避免西部地區(qū)在招商引資過程中，引入環(huán)境污染。
2.資源稅
目前，資源稅屬于地方稅。由于資源稅稅率過低，對環(huán)境經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用不明顯。因此，地方政府寧愿放棄資源稅稅源，而從資源開發(fā)的收益中取得更大的利益。國際上，資源稅都是中央稅收。因此，為了防范地方政府的這種利益驅(qū)動，應(yīng)該把資源稅轉(zhuǎn)化為中央級稅收。
3.排污費
作為一項糾正環(huán)境外部性的重要財政工具，如何用好排污費來強化地方政府環(huán)境責任，意義重大。從調(diào)研情況看，在排污費征管上，存在著這樣一個悖論:一方面，通過排污費征收取得的收益，地方政府可以有更多的財力，用于生態(tài)事業(yè)。另一方面，如果地方?jīng)]有污染，就沒有排污費。在一些財力不足的地區(qū)，甚至出現(xiàn)了為了收費而允許企業(yè)排污的情況，使排污費成了一個反向調(diào)控的工具。在這種情況下，需要把排污費轉(zhuǎn)化為一種中央地方的共享費種，通過中央制定政策，強化地方政府對排污費這一工具的使用能力。
4.新增的環(huán)境稅收
為了推進社會各界對環(huán)境的責任，國家稅務(wù)總局、環(huán)境保護部都在積極研究，希望出臺一些針對生態(tài)環(huán)境的稅種，如生態(tài)環(huán)境稅、碳稅、硫稅等。這些稅種，應(yīng)該根據(jù)其征收對象的公共性，在政府間進行財力的劃分。如主要針對純公共產(chǎn)品的稅收，如碳稅，就應(yīng)該成為中央稅。針對企業(yè)、個人環(huán)境責任的生態(tài)環(huán)境稅，就應(yīng)該成為地方稅。(作者單位:財政部財政科學研究所)
要點提示
本文作者試圖從財政政策設(shè)計的路徑來回答生態(tài)補償機制這一分配制度中為什么要補、補什么、補多少、如何補、補給誰等一系列問題，從而構(gòu)建和設(shè)計了一整套完備的生態(tài)補償財政政策，這種建立在財政學基礎(chǔ)上的設(shè)想，將為決策者提供重要的科學依據(jù)。
編輯心得
生態(tài)補償機制直接觸及到重新調(diào)整許多方面的環(huán)境和經(jīng)濟利益關(guān)系的重大問題，影響廣泛而深刻。在我國著手建立生態(tài)補償機制的初期，構(gòu)建一個發(fā)揮路線圖作用的戰(zhàn)略與政策框架非常重要。
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