城市化如何過(guò)垃圾“坎兒”
垃圾處理設(shè)施是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要一環(huán)，垃圾管理也是政府公共服務(wù)的應(yīng)有之義。盡管我國(guó)許多城市逐步加大財(cái)政投入，垃圾處理率已從上世紀(jì)90年代初的11％上升到目前的58％，但還是無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀需要——我國(guó)已有2/3的大中城市陷入垃圾的包圍之中，1/4的城市已沒(méi)有合適場(chǎng)所堆放垃圾。解決“垃圾圍城”難題的出路是什么？所需的巨額資金從哪里來(lái)？本報(bào)記者通過(guò)深入細(xì)致的采訪，為有關(guān)決策者提供了參考答案。
刺鼻的空氣，巨大的垃圾山，周邊的樹(shù)上掛滿殘破的塑料袋……隨著這樣的情景越來(lái)越多地出現(xiàn)在人們的視線中，城市的“垃圾之困”也愈發(fā)突出。
權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，全世界每年產(chǎn)生4.9億噸垃圾，僅中國(guó)每年就產(chǎn)生近1.5億噸城市垃圾。
有關(guān)資料顯示，我國(guó)現(xiàn)有城市668座，城市生活垃圾年產(chǎn)生數(shù)量超過(guò)1億噸，且以每年10％的速度增長(zhǎng)。此外歷年的垃圾堆存量已達(dá)70億噸。除縣城外，我國(guó)已有2/3的大中城市陷入垃圾的包圍之中，且有1/4的城市已沒(méi)有合適場(chǎng)所堆放垃圾。
垃圾問(wèn)題，已成為我國(guó)城市發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)大問(wèn)題。
垃圾之困
如果不采取措施，不到5年，北京的垃圾就無(wú)處可填了。
上個(gè)世紀(jì)八九十年代，北京曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)垃圾“圍城”事件。借著辦亞運(yùn)、奧運(yùn)等的契機(jī)，北京市斥資23億元，趕工建設(shè)了23座垃圾處理設(shè)施，局面才為之一改。
如今，窘境又回來(lái)了。
“2008年，北京市居民和單位生活垃圾產(chǎn)生量672萬(wàn)噸，日均1.84萬(wàn)噸。如果按照現(xiàn)在每年8%左右的速度持續(xù)上升，2015年將達(dá)到日均 3萬(wàn)噸的產(chǎn)生量。”北京市政市容委固廢處副處長(zhǎng)衛(wèi)潘明接受記者采訪時(shí)說(shuō)。“全市現(xiàn)有的23座生活垃圾處理設(shè)施，設(shè)計(jì)日處理能力1.04萬(wàn)噸，實(shí)際處理量達(dá)到每日1.74萬(wàn)噸，平均超負(fù)荷率67%。如果繼續(xù)超負(fù)荷運(yùn)行，垃圾填埋場(chǎng)服務(wù)期限將縮短一半。如果不采取措施，不到5年，北京的垃圾就無(wú)處可填了。”
更嚴(yán)峻的問(wèn)題是，今年，北京將有10座現(xiàn)有垃圾處理設(shè)施到期陸續(xù)關(guān)閉，屆時(shí)，每天將有10770噸垃圾無(wú)處堆放。若按每輛卡車7米長(zhǎng)、5噸載重量計(jì)算，裝載這些垃圾的卡車將能包圍紫禁城大半圈。
“3年前，北京一年的垃圾堆起來(lái)能頂?shù)蒙暇吧酱螅F(xiàn)在估計(jì)要抵上兩個(gè)半景山大。”國(guó)內(nèi)少有的垃圾對(duì)策專家、中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)兼職教授王維平接受記者采訪時(shí)說(shuō)。
垃圾的問(wèn)題不光存在于北京。建設(shè)部2002年的一項(xiàng)調(diào)查表明，全國(guó)城市垃圾堆存累計(jì)侵占土地5億平方米，近年來(lái)還在以平均每年4.8%的速度持續(xù)增長(zhǎng)。
“北京市每年因填埋垃圾而需要占地約500畝，可從地質(zhì)上來(lái)講，不滲漏、適合填埋垃圾的土地北京市只有10%，如果加上人口居住的因素，那適合填埋的土地會(huì)更少。不光新建項(xiàng)目選址難度大，而且從立項(xiàng)到建設(shè)通常需要5至6年甚至更長(zhǎng)，建設(shè)周期長(zhǎng)。”清華大學(xué)環(huán)境系教授、博士生導(dǎo)師聶永豐接受記者采訪時(shí)說(shuō)，“如果不未雨綢繆，意大利的先例在中國(guó)也不是不可能發(fā)生。”
2007年以來(lái)，意大利南部城市那不勒斯爆發(fā)了“垃圾危機(jī)”，街頭垃圾成堆，有些學(xué)校因?yàn)槔鲜髾M行而停課，旅館客房入住率明顯下降。人們憤而放火，焚燒垃圾。暴力沖突造成數(shù)十人受傷。
這幾乎是“現(xiàn)代城市垃圾病”的一次預(yù)演，至今讓人心有余悸。
在加速城市化的同時(shí)，我國(guó)政府也開(kāi)始尋找破解“垃圾圍城”的途徑。
2006年2月，國(guó)務(wù)院首次發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，將垃圾處理列為政府環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作之一。
身為北京市人大代表、市政府參事的王維平告訴記者，去年4月，北京市委、政府專門就垃圾處理問(wèn)題召開(kāi)會(huì)議，研究對(duì)策，決定2015年前，全市將新建改建垃圾處理設(shè)施40余座，項(xiàng)目直接投資約100億元。“垃圾問(wèn)題上了市長(zhǎng)辦公會(huì)、市委常委會(huì)，這么高規(guī)格研究垃圾問(wèn)題在國(guó)內(nèi)還不多見(jiàn)。”
處理之難
不得不說(shuō)的是，無(wú)論哪種方式，處理垃圾的“代價(jià)”都很大。
衛(wèi)生填埋、堆肥和焚燒是國(guó)際上最常用的3種垃圾無(wú)害化處理方法。
根據(jù)中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)城市生活垃圾處理委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，目前，中國(guó)城市垃圾處理中填埋法處理的垃圾占70%，堆肥占20%，焚燒占5%，其他(包括露天堆放、回收利用)占5%。
也就是說(shuō)，我們絕大多數(shù)的城市垃圾只是簡(jiǎn)單地從城里人眼前消失，轉(zhuǎn)移到城外“入土為安”甚至“為禍鄉(xiāng)里”。
專家介紹，在發(fā)達(dá)國(guó)家，衛(wèi)生填埋一般是對(duì)垃圾經(jīng)過(guò)焚燒或者堆肥處理后殘留物的最終處理方法。到了這一環(huán)節(jié)，垃圾的填埋量大概只有原有量的10%左右。
“目前，本市90％以上生活垃圾是通過(guò)衛(wèi)生填埋方式進(jìn)行處理的，焚燒僅占2%，與部分發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)內(nèi)一些城市相比有很大差距。”衛(wèi)潘明告訴記者。
垃圾最難處理的就是體積大，不易降解，占用了大量的堆放空間。“建焚燒垃圾發(fā)電廠相對(duì)于建垃圾填埋廠可以節(jié)省75%的土地。”王維平告訴記者，這是建設(shè)焚燒垃圾發(fā)電廠的主要目的，發(fā)電還在其次。
1985年，深圳市成套引進(jìn)兩臺(tái)日處理能力為150噸的垃圾焚燒爐，建成了中國(guó)第一座現(xiàn)代化垃圾焚燒廠。此后，北京、廈門、上海、廣州等地也開(kāi)始興建垃圾焚燒廠。而北京前不久公布：到2015年，垃圾焚燒、生化處理和填埋比例達(dá)到4:3:3，一大批垃圾焚燒爐爭(zhēng)相上馬。一時(shí)間，垃圾焚燒漸成潮流。
不得不說(shuō)的是，無(wú)論哪種方式，處理垃圾的“代價(jià)”都很大。
據(jù)測(cè)算，北京市每1噸垃圾從中轉(zhuǎn)站運(yùn)到垃圾堆放場(chǎng)至少得花100多元，1年光運(yùn)這些垃圾就得耗去6億多元的財(cái)政支出——還不包括垃圾無(wú)害化處理的費(fèi)用(每噸100元左右)。
按照我國(guó)國(guó)情，建設(shè)一座大中型焚燒爐一般需要10億元人民幣左右，建成投產(chǎn)后的處理成本需300元／噸左右，建設(shè)費(fèi)用和運(yùn)行費(fèi)用高昂，一般城市難以承受。
“建造垃圾填埋場(chǎng)的費(fèi)用同樣高昂。據(jù)估算，建造一個(gè)日處理垃圾200噸的衛(wèi)生填埋場(chǎng)，需要的資金是2億元，這還不算毀地、污染環(huán)境的成本。”王維平說(shuō)。
一直以來(lái)，我國(guó)城市的垃圾處理都由政府包干，采取非盈利性收費(fèi)的形式，政府投資、政府經(jīng)營(yíng)。連年攀高的垃圾處理費(fèi)用使得許多地方政府不堪重荷。
應(yīng)對(duì)之策
上策是不產(chǎn)生垃圾或者少產(chǎn)生垃圾；中策是把垃圾轉(zhuǎn)化為資源；下策是建設(shè)垃圾無(wú)害化處理廠，爭(zhēng)取100%的無(wú)害化處理率。
“與其忍受巨額投資大規(guī)模興建垃圾處理廠，而且還要長(zhǎng)期背負(fù)著運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)，為什么不直接減少垃圾的產(chǎn)生呢？我們應(yīng)該從源頭上減少垃圾的產(chǎn)生，一個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)就是限制產(chǎn)品的包裝。”王維平說(shuō)。
在國(guó)外，產(chǎn)品包裝在重量、體積、價(jià)值等方面都有明確的法律規(guī)定，比如包裝物重量不能大于被包裝物，體積不能大于包裝物的1/10，包裝物價(jià)值不能大于被包裝物。而我國(guó)目前還沒(méi)有這方面的法律法規(guī)。
此外，王維平表示，實(shí)施凈菜進(jìn)城、重視舊貨交易和廢品回收也都是從源頭上減少垃圾的重要手段。
“我們做過(guò)調(diào)查，每300噸進(jìn)城毛菜中就會(huì)產(chǎn)生60噸廢料，一進(jìn)一出就是120噸無(wú)效運(yùn)輸。”王維平說(shuō)，“根據(jù)我們的測(cè)算，如果凈菜進(jìn)城，北京城市垃圾能減少22%。”
“上策是不產(chǎn)生垃圾或者少產(chǎn)生垃圾；中策是把垃圾轉(zhuǎn)化為資源；下策是建設(shè)垃圾無(wú)害化處理廠，爭(zhēng)取100%的無(wú)害化處理率。”王維平告訴記者。發(fā)達(dá)國(guó)家政府對(duì)垃圾事業(yè)的投入一般分為三部分，垃圾減量化占1/3，管理占1/3，末端處理占1/3，而垃圾管理對(duì)減量化有直接的促進(jìn)作用，從這個(gè)意義上講，2/3的錢花在了減量上。
這也就是環(huán)保與節(jié)能的三個(gè)基本要求：減量化、資源化、無(wú)害化。
“無(wú)害化是第一位的目標(biāo)，要做到無(wú)害化就必須要減量化和穩(wěn)定化。”聶永豐介紹說(shuō)，被稱為“歐洲環(huán)保的火車頭”的德國(guó)上世紀(jì)70年代起先后頒布了《包裝廢物法》和垃圾焚燒、填埋指令等，對(duì)城市垃圾處理做出明確的規(guī)定和操作規(guī)范。到2005年，德國(guó)60%多的市政垃圾得到再循環(huán)處理，生產(chǎn)過(guò)程中的垃圾再循環(huán)使用率達(dá)到了65%，在一些領(lǐng)域，例如包裝行業(yè)，原材料再循環(huán)的百分比高到80%，而建筑業(yè)甚至達(dá)到了87%。
市場(chǎng)之機(jī)
我國(guó)城市每年因垃圾造成的資源損失價(jià)值在250億元至300億元人民幣。未來(lái)垃圾處理還應(yīng)加上走產(chǎn)業(yè)化和社會(huì)化的路子。
一直以來(lái)，城市垃圾處理設(shè)施由政府投資、政府管理、政府作業(yè)，采取非盈利性收費(fèi)的形式。“長(zhǎng)期‘吃皇糧’會(huì)越吃越饞，效率極低，費(fèi)用極高。而產(chǎn)業(yè)化引入競(jìng)爭(zhēng)，主要目的是降低成本，提高服務(wù)質(zhì)量。”王維平直言，“我認(rèn)為未來(lái)垃圾處理還應(yīng)加上走產(chǎn)業(yè)化和社會(huì)化的路子”。
他告訴記者，西方發(fā)達(dá)國(guó)家基本上是采取政府招標(biāo)的做法，改“政府行為”為“購(gòu)買服務(wù)”。由于價(jià)格體制完善，垃圾處理設(shè)施的建設(shè)投資和運(yùn)行費(fèi)用有保證，發(fā)達(dá)國(guó)家的垃圾處理設(shè)施建設(shè)，往往可以通過(guò)不同的渠道進(jìn)行融資，建成后由企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，通過(guò)垃圾處理收費(fèi)和政府補(bǔ)助獲取投資收益。
在這個(gè)過(guò)程中，市場(chǎng)機(jī)制直接貫穿垃圾收運(yùn)、處理和再生利用的始終。
在他看來(lái)，垃圾處理產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)要向社會(huì)開(kāi)放，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立一個(gè)企業(yè)管理、政府監(jiān)督、法律保障的公平競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，將垃圾的收集、分揀、回收、儲(chǔ)運(yùn)、處理、再生利用、產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)等一體化，形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)互動(dòng)式發(fā)展。
垃圾就是一種放錯(cuò)了地方的資源，如果能夠充分利用它會(huì)產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)和生態(tài)利益。
統(tǒng)計(jì)顯示，目前中國(guó)90%以上的城市垃圾無(wú)法處理，只能堆放和填埋，每年因垃圾造成的資源損失價(jià)值在250億元至300億元人民幣，如果采用分類收集處理，實(shí)現(xiàn)垃圾資源化，每年可以創(chuàng)造的產(chǎn)值至少在2500億元以上。
與此同時(shí)，各級(jí)財(cái)政對(duì)垃圾處理行業(yè)的投入也在明顯加大。
資料顯示，“十一五”期間，我國(guó)環(huán)衛(wèi)設(shè)施投資計(jì)劃是1115億元，其中生活垃圾處理設(shè)施將達(dá)到516億元，不達(dá)標(biāo)處置設(shè)施治理費(fèi)用73億元。
目前，北京市政管委核定，北京市垃圾處理基準(zhǔn)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為153元／噸，垃圾處理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為50元／噸，垃圾異地處理150元/噸。
這顯然是一個(gè)巨大的市場(chǎng)。除了垃圾處理本身能獲益，政府還有不菲的補(bǔ)助。
“在巨大的需求壓力下，有理由相信，垃圾處理產(chǎn)業(yè)會(huì)成為未來(lái)國(guó)內(nèi)的明星產(chǎn)業(yè)。”中國(guó)投資網(wǎng)出版的《2009年到2012年中國(guó)垃圾處理行業(yè)投資分析及前景預(yù)測(cè)報(bào)告》如是予以推介。
建設(shè)部發(fā)布的《中國(guó)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系建設(shè)》，公布到2010年中國(guó)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系建設(shè)目標(biāo)，其中之一就是讓從事環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)和生活垃圾處理的主體由政府包管向現(xiàn)代企業(yè)管理轉(zhuǎn)變。
聶永豐教授認(rèn)為，即使是采取市場(chǎng)機(jī)制，政府也不能免責(zé)。因?yàn)槔幚硎腔竟卜⻊?wù)，政府投資了還應(yīng)實(shí)實(shí)在在地監(jiān)管，不能只停留在口號(hào)上。
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