環(huán)境監(jiān)察的形勢(shì)與監(jiān)管思路
編者按
“十二五”已經(jīng)開局，堅(jiān)持又好又快發(fā)展，是我們的方向和原則。在這個(gè)過程中，不可避免地會(huì)由于一些建設(shè)項(xiàng)目因?yàn)楸O(jiān)管不到位而導(dǎo)致出現(xiàn)環(huán)境問題。那么承擔(dān)著環(huán)保督查和監(jiān)管職能的區(qū)域環(huán)保督查中心將面臨什么樣的形勢(shì)、當(dāng)前的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管還存在哪些問題？如何在新的形勢(shì)下做好督查工作？本文對(duì)這些問題進(jìn)行了深入闡述，本版今日特予刊登，以饗讀者。
“十二五”規(guī)劃綱要指出：要“嚴(yán)格污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督”。環(huán)境保護(hù)部賦予區(qū)域環(huán)保督查中心“承擔(dān)國家審批建設(shè)項(xiàng)目‘三同時(shí)’現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查，參與建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收”的職能。華北督查中心認(rèn)清形勢(shì)，開拓創(chuàng)新，認(rèn)真履責(zé)，積極探索建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管新思路、新舉措，充分發(fā)揮國家環(huán)境監(jiān)察新生力量的作用，切實(shí)從源頭上把好污染防治關(guān)。
項(xiàng)目多，影響大環(huán)境監(jiān)管壓力大、難度大
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建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量多，環(huán)境監(jiān)管任務(wù)重；污染類型多，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高的企業(yè)密集；區(qū)位特殊，地域敏感，環(huán)境問題影響大；點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣，線性工程突出，監(jiān)管難度大。
華北地區(qū)轄“三省、兩市、一區(qū)”，即山西省、河北省、河南省、北京市、天津市和內(nèi)蒙古自治區(qū)。“十一五”期間，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，華北6省、區(qū)、市同樣得到長(zhǎng)足發(fā)展，其中內(nèi)蒙古自治區(qū)、天津市近年來經(jīng)濟(jì)增速在全國領(lǐng)先。伴隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，大量建設(shè)項(xiàng)目紛紛落地，建設(shè)速度加快。從華北地區(qū)國家審批建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管的總體形勢(shì)看，主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：
區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量多，環(huán)境監(jiān)管任務(wù)重。“十一五”期間，華北6省、區(qū)、市的經(jīng)濟(jì)都得到了快速發(fā)展，特別是近兩年，“京津冀”、“環(huán)渤海”地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，天津市的濱海新區(qū)、河北省的渤海新區(qū)、唐山市曹妃甸開發(fā)區(qū)等都是近一時(shí)期內(nèi)快速崛起的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。還有內(nèi)蒙古自治區(qū)“呼包鄂”金三角的飛速發(fā)展以及山西省煤炭資源的全面整合推進(jìn)等。國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略布局有利于這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，同時(shí)也帶動(dòng)了新項(xiàng)目、新工程快速上馬，使建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境監(jiān)管工作任務(wù)不斷增加。
污染類型多，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高的企業(yè)密集。華北地區(qū)6省、區(qū)、市，除北京之外，其他地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都不盡合理。鋼鐵、電力、煤炭、有色冶金、化工石化、造紙等能耗高、污染重的企業(yè)占很大比重，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也較大，給地方環(huán)境監(jiān)管帶來了很大壓力。近年來，國家對(duì)這些行業(yè)采取了一些限制政策：一方面，要通過環(huán)評(píng)審批手段控制這些行業(yè)的快速增長(zhǎng)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；另一方面，要做好已審批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保“三同時(shí)”監(jiān)管工作，做到防患于未然。但是，這一區(qū)域目前的特點(diǎn)一時(shí)仍難以改變。
區(qū)位特殊，地域敏感，環(huán)境問題影響大。由于華北地區(qū)位于環(huán)首都圈，區(qū)位特殊，地域特征非常敏感，環(huán)境問題關(guān)系到方方面面。同一類的事件，在別的區(qū)域可能帶來的影響會(huì)小一些，但在這里往往會(huì)引起廣泛的關(guān)注。因此，華北地區(qū)的環(huán)境問題極為敏感，環(huán)境監(jiān)管壓力巨大。環(huán)保督查人員責(zé)任重大，不能有絲毫懈怠。
點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣，線性工程突出，監(jiān)管難度大。由于首都北京特殊的政治區(qū)位，華北地區(qū)公共事業(yè)類的線性工程項(xiàng)目凸顯。公路、鐵路以及輸油、輸氣管道等項(xiàng)目為數(shù)眾多。這類項(xiàng)目通常是跨越地域廣、施工周期長(zhǎng)、涉及問題多，一些項(xiàng)目建設(shè)單位與當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門主動(dòng)溝通少，因此地方環(huán)保部門日常監(jiān)管的難度比較大。
華北地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管的重點(diǎn)工作
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實(shí)施環(huán)保“三同時(shí)”監(jiān)管督查；做好試生產(chǎn)審批督查；參與建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收現(xiàn)場(chǎng)檢查；承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目違法行為的調(diào)查取證。
目前，我國的建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收因法規(guī)和機(jī)制等諸多原因，從總體來看，執(zhí)行尚不夠理想。同時(shí)，一些建設(shè)項(xiàng)目因建設(shè)時(shí)間較長(zhǎng)，驗(yàn)收往往會(huì)留到下一個(gè)規(guī)劃和計(jì)劃時(shí)間段中，而隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，在這一過程中又有大批項(xiàng)目上馬建設(shè)，等待驗(yàn)收，致使驗(yàn)收和監(jiān)管形勢(shì)復(fù)雜、任務(wù)繁重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，華北地區(qū)“十五”期間50％和“十一五”期間90％的建設(shè)項(xiàng)目需要實(shí)施環(huán)境監(jiān)督管理，項(xiàng)目數(shù)量十分可觀，監(jiān)管任務(wù)非常艱巨。
面對(duì)艱巨而繁重的監(jiān)管任務(wù)，華北督查中心要立足督查職能，按照《環(huán)境保護(hù)部建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”監(jiān)督檢查和竣工環(huán)保驗(yàn)收管理規(guī)程(試行)》的要求，重點(diǎn)開展好4項(xiàng)工作。
一是實(shí)施環(huán)保“三同時(shí)”監(jiān)管督查。落實(shí)環(huán)保“三同時(shí)”制度是建設(shè)項(xiàng)目管理中最基本的要求。由于一些建設(shè)單位往往關(guān)注工程本身建設(shè)，而忽視環(huán)保要求，致使環(huán)境設(shè)施建設(shè)滯后，污染物超標(biāo)排放甚至直排。加之建設(shè)項(xiàng)目多且動(dòng)態(tài)變化、建設(shè)周期長(zhǎng)，給環(huán)境監(jiān)管加大了難度。督查中心必須盡心盡力履職，切實(shí)搞好環(huán)保“三同時(shí)”監(jiān)管督查。
二是做好試生產(chǎn)審批督查。試生產(chǎn)審批是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理中的重要環(huán)節(jié)，是工程項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收的一道重要保障。新規(guī)程要求：環(huán)境保護(hù)部審批的建設(shè)項(xiàng)目在取得省級(jí)環(huán)保部門試生產(chǎn)審批前，要征求督查中心意見，督查中心據(jù)現(xiàn)場(chǎng)督查情況，提出試生產(chǎn)意見。督查中心要及時(shí)、認(rèn)真地開展現(xiàn)場(chǎng)檢查，努力推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境問題的解決。
三是參與建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收現(xiàn)場(chǎng)檢查。督查中心受委托承擔(dān)Ⅱ類項(xiàng)目的竣工環(huán)保驗(yàn)收現(xiàn)場(chǎng)檢查任務(wù)。要認(rèn)真貫徹環(huán)評(píng)法，按照新規(guī)程要求，扎實(shí)細(xì)致，嚴(yán)格把關(guān)，搞好驗(yàn)收現(xiàn)場(chǎng)檢查，為環(huán)境保護(hù)部正確決策和審批提供第一手資料。
四是承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目違法行為的調(diào)查取證。按照環(huán)境保護(hù)部要求，督查中心參與環(huán)境違法案件的調(diào)查處理，對(duì)違法、違規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目開展調(diào)查取證，對(duì)地方政府和環(huán)保部門執(zhí)行環(huán)境法律、法規(guī)的情況進(jìn)行督查檢查。
當(dāng)前建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管存在的主要問題
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人員力量不足，監(jiān)管能力不夠；建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”監(jiān)管法律有待健全，執(zhí)法難度大；項(xiàng)目存量大、問題多，監(jiān)管任務(wù)重；缺乏項(xiàng)目信息，監(jiān)管手段單一。
人員力量不足，監(jiān)管能力不夠。目前，除山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)以外，各省級(jí)環(huán)保廳(局)尚未建立專門的建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由項(xiàng)目處(環(huán)評(píng)處)負(fù)責(zé)牽頭，省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)或省級(jí)督查中心負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)檢查工作。即使設(shè)有監(jiān)督管理處(驗(yàn)收處)，也由于人員少、項(xiàng)目多、任務(wù)重等原因，很難做到監(jiān)管到位。各省、市、區(qū)環(huán)境監(jiān)察部門也存在任務(wù)多、壓力大等問題，加之對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)階段背景的了解少，使得監(jiān)管能力明顯不足。
建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”監(jiān)管法律有待健全，執(zhí)法難度大。目前，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保“三同時(shí)”相關(guān)法律法規(guī)尚有待健全，法律地位也較低。同時(shí)，執(zhí)法手段弱，處罰力度不足，導(dǎo)致一些企業(yè)的違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于守法成本，從客觀上降低了企業(yè)守法的自覺性。以“試生產(chǎn)許可”為例，《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》明確規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)前，建設(shè)單位應(yīng)向有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門提出試生產(chǎn)申請(qǐng)”。但在有些省、市，試生產(chǎn)申請(qǐng)并沒有作為一項(xiàng)行政審批許可權(quán)力，而是僅作為一項(xiàng)備案，這就大大削弱了監(jiān)管力度，導(dǎo)致未經(jīng)許可違規(guī)試生產(chǎn)的情況屢有發(fā)生。同時(shí)，作為國家審批建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管的主要力量，地方各級(jí)環(huán)保部門對(duì)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的違法問題，沒有處罰和停止違法行為的權(quán)力，往往要上報(bào)環(huán)境保護(hù)部才能對(duì)其進(jìn)行處罰，使得環(huán)境違法行為難以及時(shí)制止。
項(xiàng)目存量大、問題多，監(jiān)管任務(wù)重。從華北地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)狀來看，“十一五”期間國家審批建設(shè)項(xiàng)目未驗(yàn)收的有497個(gè)。而“十五”期間審批的項(xiàng)目未驗(yàn)收的存量也非常大。同時(shí)今后每年還有120個(gè)左右的新審批項(xiàng)目，而每年驗(yàn)收的項(xiàng)目?jī)H六七十個(gè)。照此推算，每年需要實(shí)施監(jiān)管的建設(shè)項(xiàng)目超過千個(gè)，日常監(jiān)管任務(wù)相當(dāng)繁重。由于一些建設(shè)單位環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)，未批先建、批建不符、久試不驗(yàn)、未驗(yàn)投產(chǎn)等問題仍然較為普遍，給“三同時(shí)”監(jiān)管加大了難度。
缺乏項(xiàng)目信息，監(jiān)管手段單一。據(jù)地方環(huán)保部門反映，由于缺少工程信息，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的底數(shù)以及審批和建設(shè)情況沒有總體的把握，無法及時(shí)跟蹤進(jìn)展情況，因此監(jiān)管難以到位。尤其是一些大型生態(tài)類項(xiàng)目還存在聯(lián)系人變更、分段施工、分段負(fù)責(zé)、施工期較長(zhǎng)和變更較多等問題，地方環(huán)保部門只能依靠傳統(tǒng)的人工監(jiān)管，缺乏有效的監(jiān)管手段，難以實(shí)施有效監(jiān)管。
今后建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管的思路與對(duì)策
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進(jìn)一步完善監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成齊抓共管的局面；搞好建設(shè)項(xiàng)目管理信息平臺(tái)建設(shè)，及時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展動(dòng)態(tài)；嚴(yán)格試生產(chǎn)審批，及早控制環(huán)境問題；嚴(yán)肅處理違法項(xiàng)目，力求做到不欠新賬等。
進(jìn)一步完善監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成齊抓共管的局面。面對(duì)繁重的監(jiān)管任務(wù)，要做好項(xiàng)目日常監(jiān)管工作，僅僅依靠督查中心的力量是難以完成的。督查中心的優(yōu)勢(shì)在于能夠及時(shí)了解環(huán)境保護(hù)部的宏觀政策、最新精神要求及建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)情況，具有協(xié)調(diào)轄區(qū)各省、區(qū)、市環(huán)保部門的優(yōu)勢(shì)；地方環(huán)保部門的優(yōu)勢(shì)則在于靠近項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，能夠及時(shí)、快速地掌握項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況。為發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，提高效率，督查中心與地方環(huán)保部門應(yīng)緊密協(xié)作，相互借力借勢(shì)，共同完成監(jiān)管任務(wù)。華北督查中心將建立華北地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，與地方環(huán)保部門攜手聯(lián)動(dòng)。由地方環(huán)保部門做好日常監(jiān)管，督查中心做好督查檢查，齊抓共管，切實(shí)推進(jìn)華北地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管工作。
搞好建設(shè)項(xiàng)目管理信息平臺(tái)建設(shè)，及時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展動(dòng)態(tài)。為更好地做好國家審批建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管工作，華北督查中心自行研發(fā)了華北地區(qū)國家審批建設(shè)項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)，囊括了我國2001年以來所有國家審批建設(shè)項(xiàng)目及相關(guān)信息，提供了信息記錄、查詢、統(tǒng)計(jì)分析、更新維護(hù)和電子檔案等功能，以此作為各級(jí)環(huán)保部門建設(shè)項(xiàng)目信息管理與交流的平臺(tái)，力求實(shí)現(xiàn)及時(shí)掌握、即時(shí)管理的監(jiān)管目標(biāo)。
嚴(yán)格試生產(chǎn)審批，及早控制環(huán)境問題。從項(xiàng)目管理角度講，試生產(chǎn)在建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”監(jiān)管過程中是最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是控制污染的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。各級(jí)環(huán)保部門應(yīng)高度重視試生產(chǎn)審批環(huán)節(jié)，嚴(yán)格把好試生產(chǎn)審批關(guān)。同時(shí)，要樹立服務(wù)意識(shí)，幫助企業(yè)盡早發(fā)現(xiàn)和解決環(huán)境問題。對(duì)已進(jìn)入試生產(chǎn)的項(xiàng)目要加強(qiáng)指導(dǎo)，督促企業(yè)按期完成環(huán)保驗(yàn)收；對(duì)長(zhǎng)期試生產(chǎn)不驗(yàn)收，或未經(jīng)審批擅自試生產(chǎn)的企業(yè)要堅(jiān)決予以處罰。
嚴(yán)格新規(guī)程要求，扎實(shí)做好驗(yàn)收現(xiàn)場(chǎng)檢查工作。竣工環(huán)保驗(yàn)收作為建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”監(jiān)督管理的最后環(huán)節(jié)，必須嚴(yán)格驗(yàn)收，力求做到萬無一失。隨著新規(guī)程的實(shí)施，督查中心受環(huán)境保護(hù)部委托承擔(dān)部分項(xiàng)目的驗(yàn)收現(xiàn)場(chǎng)檢查工作，為環(huán)境保護(hù)部驗(yàn)收審批提供依據(jù)。作為環(huán)境保護(hù)部在現(xiàn)場(chǎng)的“眼睛”和“耳朵”，督查中心在驗(yàn)收現(xiàn)場(chǎng)檢查過程中，必須嚴(yán)格按照環(huán)評(píng)批復(fù)要求和國家新的環(huán)境政策以及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，以“對(duì)事業(yè)負(fù)責(zé)、對(duì)群眾負(fù)責(zé)、對(duì)自己負(fù)責(zé)”的精神，堅(jiān)持“實(shí)事求是，客觀公正，扎實(shí)細(xì)致，嚴(yán)格把關(guān)”16字方針，把建設(shè)項(xiàng)目的真實(shí)情況和存在的問題反饋給環(huán)境保護(hù)部，為環(huán)境保護(hù)部做出正確決策提供客觀的意見和翔實(shí)的資料。
拓展監(jiān)管新思路，努力提高監(jiān)管效能。環(huán)境監(jiān)理是一項(xiàng)環(huán)保新要求，也是環(huán)境監(jiān)管的好幫手，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化工程環(huán)境監(jiān)理這項(xiàng)工作。地方環(huán)保部門應(yīng)督促監(jiān)理單位及時(shí)向環(huán)保部門報(bào)送監(jiān)理報(bào)告，開展好建設(shè)過程中的監(jiān)督檢查工作。督查中心將按照環(huán)境保護(hù)部的要求，強(qiáng)化工程環(huán)境監(jiān)理在項(xiàng)目建設(shè)中和驗(yàn)收檢查中的作用，將其作為“三同時(shí)”監(jiān)管的要求予以明確。積極探索監(jiān)管新舉措，進(jìn)一步與環(huán)境保護(hù)部衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心合作，利用環(huán)境衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)分析等手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)生態(tài)破壞、施工期違法等行為，力求達(dá)到“管得住，管得好”。
嚴(yán)肅處理違法項(xiàng)目，力求做到不欠新賬。對(duì)新項(xiàng)目，要及時(shí)跟蹤監(jiān)管，努力做到不欠新賬；對(duì)老項(xiàng)目，要調(diào)動(dòng)各級(jí)環(huán)保部門的力量進(jìn)行逐一排查，摸清建設(shè)項(xiàng)目底數(shù)，實(shí)施“三同時(shí)”檢查，尤其對(duì)已進(jìn)入試生產(chǎn)階段的項(xiàng)目要重點(diǎn)檢查，督促其在試生產(chǎn)期內(nèi)切實(shí)落實(shí)環(huán)境要求。對(duì)今后出現(xiàn)的“‘三同時(shí)’不落實(shí)、未批先建、批小建大、批建不符、未批試生產(chǎn)、久試不驗(yàn)”等違法行為，要嚴(yán)厲打擊，嚴(yán)肅查處，做到不欠新賬，多還舊賬，努力提升建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管的效能。
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