解讀將于11月1日起實(shí)施的《太湖流域管理?xiàng)l例》
我國(guó)首部流域綜合性行政法規(guī)《太湖流域管理?xiàng)l例》將于2011年11月1日正式實(shí)施。這將為我國(guó)實(shí)現(xiàn)流域水資源配置、水資源保護(hù)、水污染防治和水環(huán)境綜合治理以及防汛抗洪等開(kāi)創(chuàng)先河。
“唐代詩(shī)人白居易就有詩(shī)曰：‘姑蘇臺(tái)榭倚蒼靄，太湖山水含清光。’”近日舉行的《太湖流域管理?xiàng)l例》新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)務(wù)院法制辦副主任郜風(fēng)濤一開(kāi)口就引用了古人的詩(shī)句來(lái)描述太湖。實(shí)際上，太湖的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)不止于“秀美風(fēng)光”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，太湖水面面積2338平方公里。2010年太湖流域以占全國(guó)不到0.4%的國(guó)土面積，4.3%的人口，創(chuàng)造了占全國(guó)10.8%的GDP，人均GDP是全國(guó)人均GDP的2.5倍。
然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，太湖水開(kāi)始呈現(xiàn)“病態(tài)”。太湖流域水資源管理與保護(hù)、水污染防治、防汛抗旱等方面先后出現(xiàn)問(wèn)題。2007年無(wú)錫供水危機(jī)就是太湖水問(wèn)題日趨復(fù)雜、水資源形勢(shì)日益嚴(yán)峻的縮景和一次集中顯現(xiàn)。
為了恢復(fù)太湖的往日風(fēng)光，使太湖流域健康發(fā)展，水利部等有關(guān)部門(mén)為其開(kāi)出了一劑綜合藥方。目的就在于將國(guó)家水資源管理與保護(hù)的法律制度在太湖流域具體化，將太湖流域水環(huán)境綜合治理工作中經(jīng)實(shí)踐證明行之有效的各項(xiàng)措施規(guī)范化，實(shí)行比其他流域更加嚴(yán)格的管理和保護(hù)制度。解決“太湖水”多因素、長(zhǎng)期積累、互相作用形成的綜合問(wèn)題。
綜合治理
太湖流域已現(xiàn)“重疾”之態(tài)。稱(chēng)其為“重疾”是因?yàn)樘饔虿恢魂P(guān)乎水質(zhì)污染問(wèn)題。
水利部有關(guān)負(fù)責(zé)人做出了“診斷”：洪水出路不足，防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，流域洪水與區(qū)域澇水疊加，流域防洪調(diào)度壓力大；人口密度大，城鎮(zhèn)化率高，水污染引發(fā)的水質(zhì)型缺水和水環(huán)境惡化，致使飲用水安全問(wèn)題日益突出；流域本地水資源不足和水質(zhì)型缺水并存，用水缺口主要靠從長(zhǎng)江引水和區(qū)域之間水資源重復(fù)利用等手段解決，流域不同行政區(qū)域間在水資源配置和保護(hù)上各有所需、缺乏統(tǒng)籌考慮，難以實(shí)現(xiàn)高效利用和合理配置；開(kāi)發(fā)項(xiàng)目日益增多，污染物排放未得到有效控制，水污染防治任務(wù)艱巨；流域水域、岸線缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，圈圩、圍湖造地未得到根本治理，導(dǎo)致太湖和流域骨干河道行洪調(diào)蓄能力降低。
綜合問(wèn)題還需綜合治理。郜風(fēng)濤介紹說(shuō)，《太湖流域管理?xiàng)l例》共有9章、70條，主要內(nèi)容包括：
——讓太湖流域居民“有水喝、喝好水”！稐l例》中強(qiáng)化了地方政府在飲用水水源保護(hù)方面的責(zé)任，要求地方政府建立飲用水水源日常巡查和監(jiān)測(cè)制度，優(yōu)先保障居民生活飲用水。
——讓太湖流域水資源“合理配置、科學(xué)保護(hù)”！稐l例》規(guī)定流域水資源調(diào)度要遵循統(tǒng)一實(shí)施、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，首先滿(mǎn)足居民生活用水需要，并維持太湖合理水位；要求地方政府加強(qiáng)水功能區(qū)的監(jiān)測(cè)和治理，健全節(jié)水、清瘀和地下水保護(hù)制度，定期組織清瘀和疏浚，禁止擅自開(kāi)采承壓地下水。
——讓太湖流域水環(huán)境能夠“由濁變清，由清變美”！稐l例》明確要求建立流域排污總量控制制度；規(guī)定在太湖周邊及主要入太湖河道兩岸等重點(diǎn)區(qū)域，禁止新建、擴(kuò)建化工醫(yī)藥等項(xiàng)目，禁止違法新建設(shè)排污口或者水上餐飲設(shè)施；要求地方政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染治理和船舶污染防治，減少化肥和農(nóng)藥的使用量，合理確定水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模，禁止運(yùn)輸劇毒物質(zhì)和危險(xiǎn)化學(xué)品的船舶進(jìn)入太湖。
——讓太湖水域面積“不受蠶食、不再萎縮”！稐l例》確禁止擅自占用水域岸線興建建設(shè)項(xiàng)目，凡興建建設(shè)項(xiàng)目導(dǎo)致水域面積縮小或者行洪、調(diào)蓄能力降低的，要采取補(bǔ)救措施；臨時(shí)占用水域、灘地的，要及時(shí)恢復(fù)原狀；禁止在太湖圈圩或者圍湖造地，嚴(yán)格控制聯(lián)圩并圩。
——讓太湖流域治理措施“有保障、有監(jiān)督”。為了確保太湖保護(hù)和治理的措施落到實(shí)處，條例完善了保障機(jī)制和監(jiān)督措施，要求地方政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，嚴(yán)格限制高耗水、高污染建設(shè)項(xiàng)目，合理建設(shè)生態(tài)防護(hù)林，加強(qiáng)對(duì)濕地和水生生物資源保護(hù)；對(duì)減少排污的企業(yè)和農(nóng)民實(shí)施扶持；建立行政區(qū)域間的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制；建立地方政府水資源保護(hù)和水污染防治目標(biāo)責(zé)任考核制度。
易于操作
在環(huán)保部污染防治司司長(zhǎng)趙華林看來(lái)，《條例》的特點(diǎn)之一就是“全”。從污染防治方面來(lái)看，“《條例》從生產(chǎn)、生活和生態(tài)三個(gè)方面對(duì)太湖流域管理作出全方位規(guī)定，涉及了工業(yè)生產(chǎn)、居民生活、禽畜養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)種植、船舶運(yùn)輸、防汛抗旱、岸線保護(hù)、植樹(shù)造林、增殖放流等等，這是目前最全的水污染防治條例。”
然而，這樣一部流域綜合性行政法規(guī)的操作性好壞將直接影響著其作用的發(fā)揮。《條例》的操作性如何？
“很多環(huán)境保護(hù)法規(guī)定都非常好，原則也好。但是，具體的條文不是太細(xì)，執(zhí)行的時(shí)候有很多困難，這個(gè)條例從空間上規(guī)定的非常細(xì)。”趙華林說(shuō)，《條例》針對(duì)太湖流域管理的每項(xiàng)工作都作出了細(xì)致要求，大大增強(qiáng)了可操作性，讓各項(xiàng)工作有法可依、程序明確、操作簡(jiǎn)單，并且減少了執(zhí)法部門(mén)的可操作空間，規(guī)定的非常具體。
首先，《條例》規(guī)定了空間范圍。對(duì)河道內(nèi)及兩側(cè)污染防治、分別對(duì)河口至10公里、10~50公里、整個(gè)流域內(nèi)的禁止限制行為和保護(hù)要求作出了明確的規(guī)定。要求在太湖岸線周邊500米范圍內(nèi)、飲用水源保護(hù)區(qū)周邊1500米范圍內(nèi)和主要入湖河道岸線兩側(cè)各200米范圍內(nèi)建設(shè)生態(tài)防護(hù)林。
其次，《條例》規(guī)定了時(shí)限的要求，五年內(nèi)太湖流域縣級(jí)以上人民政府所在城鎮(zhèn)和重點(diǎn)城鎮(zhèn)的生活污水要納入公共污水管網(wǎng)并集中處理，地方政府在一年之內(nèi)對(duì)不符合脫氮除磷深度處理要求的污水處理廠進(jìn)行技術(shù)改造。
第三，《條例》界定了責(zé)任主體。對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t和情景做了分類(lèi)，明確了上下游之間補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)條件；對(duì)于信息發(fā)布和共享，要求環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)水質(zhì)和污染源監(jiān)測(cè)及信息發(fā)布，水利部門(mén)負(fù)責(zé)水資源監(jiān)測(cè)及信息發(fā)布，年度監(jiān)測(cè)報(bào)告則共同發(fā)布，對(duì)于部門(mén)之間的責(zé)任界定也是非常清楚的，既有分工，也有合作。
水利部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，條例的目的之一，是把現(xiàn)行的行之有效的實(shí)踐做法和經(jīng)驗(yàn)法制化，建立長(zhǎng)效機(jī)制。這一目的，在《條例》中對(duì)“區(qū)域排污總量控制制度”的規(guī)定上得到了體現(xiàn)。并且，通過(guò)相關(guān)規(guī)定使其與其他的法規(guī)得到了有效銜接。
國(guó)務(wù)院法制辦農(nóng)環(huán)司司長(zhǎng)王振江說(shuō)，2008年時(shí)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《太湖流域總體方案》，曾經(jīng)規(guī)定了國(guó)家對(duì)總磷，總氮，氨氮，COD等重點(diǎn)水污染物實(shí)現(xiàn)總量控制，實(shí)踐證明，還是收到了不錯(cuò)的成效。因此，這一經(jīng)驗(yàn)就被收納進(jìn)了此次《條例》。
《水污染防治法》規(guī)定了區(qū)域排污總量控制制度，而這次《條例》也規(guī)定了流域排污總量控制制度，兩者又當(dāng)如何銜接？王振江說(shuō)，《水污染防治法》，按照行政區(qū)域進(jìn)行劃分。有時(shí)，同一個(gè)行政區(qū)域可能會(huì)分屬不同流域，或者跨不同流域。行政區(qū)域控制不超標(biāo)不意味著整個(gè)流域不超標(biāo)。此次《條例》是在《水污染防治法》的基礎(chǔ)上，在流域方面進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
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