環(huán)保法“有限修改”為何難產(chǎn)？
在環(huán)保法頒布22年后，2011年初全國人大將環(huán)保法修訂列入年度立法計劃。環(huán)保部成立了修改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并起草修改建議初稿。2011年9月，環(huán)保法草案建議稿正式提交全國人大環(huán)資委，2011年，環(huán)保法修正草案稿被提交至全國人大常委會審閱！董h(huán)保法》的修改因為將對未來經(jīng)濟和社會發(fā)展，及其政府職能產(chǎn)生重大影響而備受關(guān)注，爭議也不斷。
近日，在全國環(huán)境政策法制工作暨研討會上，環(huán)保部負(fù)責(zé)人強調(diào)，配合全國人大修改好環(huán)保法，是全面推進環(huán)境保護法律法規(guī)、政策制度建設(shè)的“重中之重”，各級環(huán)保部門要主動加強與其他經(jīng)濟綜合和法制部門的協(xié)調(diào)合作，共同推進環(huán)境政策法制工作創(chuàng)新。
有專家指出：被稱為當(dāng)代我國法律中執(zhí)行效果最差之一的環(huán)保法，22年的修法之路折射出環(huán)保部門、相關(guān)部委以及地方政府間深深的利益糾葛。
背景
“小修不如不修”
環(huán)保法實施22年來，圍繞環(huán)保法修改爭論不斷。有四種主張：一為廢除，二為擱置，三為改造，四為修改。此次全國人大環(huán)資委委托環(huán)保部起草建議稿，提出“有限目標(biāo)，突出重點”的要求，意味著修改方向已定，又由于八個方面已被圈出，修改也只能是“有限修改”。
“有限修改”出人意料，環(huán)境法學(xué)界人士幾乎共識：環(huán)保法要么推翻、擱置，要么徹底改造新生；就是要修，也要大修，有限修改本身，是立法機關(guān)在衡量各方利益后采取的妥協(xié)、保守做法。
我國在1989年修改制定《環(huán)境保護法》之后，又先后制定了近30部由全國人大常委會審議通過的環(huán)境與資源保護的單行法及相關(guān)法，包括《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》等等。有統(tǒng)計顯示，《環(huán)境保護法》的所有條文中，70%-80%已經(jīng)被新的環(huán)保單行法及相關(guān)法“完善”了。
甚至一些單行法中的部分法條也與《環(huán)境保護法》發(fā)生“沖突”，《環(huán)境保護法》歷經(jīng)20余年，卻一直沒有被修訂，其內(nèi)容早已與現(xiàn)實脫節(jié)，跟不上時代的發(fā)展，甚至跟后來制定的單行環(huán)境法律相沖突，環(huán)保法已經(jīng)被架空了，這種情況下，環(huán)保法修改的必要性不言而喻。
今年2月，環(huán)保部和部分專家學(xué)者便發(fā)現(xiàn)，被業(yè)界認(rèn)為較為重要、進步較大的條款在經(jīng)過環(huán)資委提交給全國人大常委會的最新版本中已經(jīng)被刪除。多位參加環(huán)保法修改討論的專家表示，如果按照現(xiàn)有的版本通過，此次環(huán)保法修改意義已經(jīng)不大。與其匆匆通過意義不大的修改稿，不如等待更合適的時機再重新討論，小修不如不修”。
訪談
專家：各方攻防“修法幅度”
一些立法專家表示，環(huán)保法修改的“初稿”送全國人大成為“送審稿”后，“按日計罰”“政策環(huán)評”等條款已被悄然刪除，上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長、“環(huán)保法修訂研究”課題組組長王曦認(rèn)為“方向?qū)︻^，步子不大”。
如：“地方政府環(huán)保績效考核”曾經(jīng)寫入環(huán)保法某一版的草案建議稿，即對沒達到環(huán)保目標(biāo)的地方政府，由環(huán)保部“會同國務(wù)院監(jiān)察機關(guān)，約談有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)人，并在全國通報”。由于這一內(nèi)容空前強化了地方政府的環(huán)境責(zé)任，并使得環(huán)保部門的權(quán)力擴張，已經(jīng)在送審稿中刪除。
中華環(huán)保聯(lián)合會呂克勤指出：立法機構(gòu)認(rèn)為，“綠色信貸”“綠色稅收”等環(huán)境經(jīng)濟政策的主管部門不是環(huán)保部門，不應(yīng)列入新環(huán)保法，但這部法律是國家的環(huán)；痉ǎ皇黔h(huán)保部門規(guī)章，不應(yīng)局限在環(huán)保部門的職能范圍內(nèi)”。建議環(huán)保部門別把修法作為強化環(huán)保執(zhí)法權(quán)(如對環(huán)境違法企業(yè)的凍結(jié)權(quán)、扣押權(quán))的手段，從而引發(fā)其他部門分歧。
一位國家環(huán)境咨詢委員會委員則對“維持現(xiàn)狀”表示擔(dān)憂。認(rèn)為環(huán)保法與各個單項的污染防治法和資源保護法均由全國人大常委會通過，處于同等法律位階，使得環(huán)保法難以發(fā)揮其母法的作用，在實施中被虛置起來。如果實在不能將其升格為全國人大通過的“環(huán)境基本法”，至少應(yīng)該確定當(dāng)前的修改思路：將環(huán)境和資源作為一個整體看待，重點解決不同環(huán)境要素、不同資源以及經(jīng)濟社會發(fā)展之間的協(xié)調(diào)、綜合、平衡問題，設(shè)計和提煉綜合性的管理辦法和制度。
評論
公眾參與仍未破冰
我國環(huán)境治理存在一個體制性弊病，即主要在政府和企業(yè)之間封閉運行，基本將環(huán)境問題的承受者公眾排除在外。而在發(fā)達國家，公眾是環(huán)境問題最重要和最有效的推動者。
2006年，國家環(huán)保部門雖出臺了鼓勵公眾參與環(huán)境保護問題的規(guī)章制度，受害民眾近年也通過信訪、抗議等方式參與環(huán)保，但至今鮮有成功維權(quán)案例。民眾的力量遠(yuǎn)未形成對政府和企業(yè)的有效制約，因此，環(huán)境學(xué)界特別希望新環(huán)保法修訂在公眾參與方面著力。
目前環(huán)保法第六條規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，有權(quán)舉報污染者。中國環(huán)境資源法學(xué)研究會會長、武漢大學(xué)教授蔡守秋認(rèn)為，新環(huán)保法應(yīng)明確公眾的環(huán)境權(quán)，上述條款應(yīng)加入“一切單位和個人都有享用適宜環(huán)境的權(quán)利”才合適。
在環(huán)保部今年2月的修訂初稿中，第六條加入了“國家鼓勵公眾參與環(huán)境保護”的內(nèi)容。然而在9月的上交稿中，第六條則未作修改，“鼓勵參與”字樣已被拿下，政府和相關(guān)企業(yè)應(yīng)公開環(huán)境信息的新內(nèi)容，目前尚在送審稿中。
有專家認(rèn)為，在各方阻擊之下，希望此次環(huán)保法修訂在眾多領(lǐng)域破冰已不現(xiàn)實。能等來的，至多是有限進步。
觀點
應(yīng)保留“政策環(huán)評”
在環(huán)保法要“管政府”思路下，環(huán)保部在最初稿和提交稿中都寫入了“政策環(huán)評”。這是我國環(huán)保官方首次提出政策環(huán)評入法，環(huán)境法學(xué)界對此十分贊賞。
在環(huán)保部兩稿中，政策環(huán)評均出現(xiàn)在第十五條：“縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對其組織擬定的對環(huán)境有顯著影響的重大經(jīng)濟和技術(shù)政策草案，應(yīng)當(dāng)進行環(huán)境影響論證。”
政策環(huán)評在西方國家已普遍實施，但在我國遲遲沒有落地。政策環(huán)評是指對可能給環(huán)境帶來重大影響的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，相關(guān)單位在起草時應(yīng)進行環(huán)評，并形成政策環(huán)境評價說明書；而環(huán)評單位則會對此說明書給出書面審查意見。按照國際慣例，政策環(huán)評意見不具強制性，但這些意見將是政府制訂政策的重要依據(jù)或參考建議。
在國際上，環(huán)境評價分為項目環(huán)評和戰(zhàn)略環(huán)評，其中戰(zhàn)略環(huán)評分為三個層次，即法律法規(guī)、政策和規(guī)劃。我國應(yīng)用建設(shè)項目環(huán)境評價已有數(shù)十年，規(guī)劃環(huán)評實施盡管困難，也有近十年歷史，但至今沒有政策環(huán)評和法律環(huán)評。
對于中國這個世界工廠來說，政策環(huán)評擁有很多現(xiàn)實意義。我國是鉛蓄電池、太陽能電池板、服裝、電子器件等的生產(chǎn)大國，這些產(chǎn)品大量出口國外，在促進國內(nèi)經(jīng)濟增長的同時，也造成了很大的環(huán)境污染災(zāi)害。如果有政策環(huán)評，許多事情或許可以提前避免。但是，如果政策環(huán)評入法，相關(guān)國家部委、地方政府擔(dān)心自己的發(fā)展計劃實施的政策，今后將可能被套上環(huán)境“緊箍咒”。
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