讓“棕地”變“綠” 污染場地修復呼喚責任擔當
更新時間：2012-07-13 17:37
來源：人民日報
作者: 孫秀艷
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也許還有人記得北京三環(huán)內(nèi)的田野，大望路附近化工廠的忙碌，但是城市擴張的腳步正在提速，這些已經(jīng)成為記憶。由于城市建設(shè)的快速發(fā)展與土地的緊缺，各地大力促進關(guān)停、搬遷企業(yè)場地的再開發(fā)，污染場地修復日益得到重視。
然而，雖有國家政策、資金支持，但是法律空缺、標準不完備、人才隊伍不足，想讓更多“棕地”變“綠”，還有很長的路要走。
政策措施利好，污染場地修復產(chǎn)業(yè)升溫
看 看去年一年在污染場地修復領(lǐng)域有多少活動，你就能感覺到這個產(chǎn)業(yè)正在熱起來。今年4月、5月，第三屆中國環(huán)境修復發(fā)展戰(zhàn)略論壇、2012重金屬污染土壤治 理與生態(tài)修復論壇相繼舉辦，參會者不僅有這個領(lǐng)域涵蓋專業(yè)的最知名學者，污染場地的業(yè)主方即政府代表，工業(yè)及修復企業(yè)，還請到了全國人大、環(huán)保部的高官， 各方的關(guān)注一目了然。
“關(guān)于污染場地修復最早的文件應該是原國家環(huán)境保護總局2004 年下發(fā)的《關(guān)于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》，也就是環(huán)辦47號文。2005年環(huán)保總局下發(fā)的《電子廢棄物污染防治管理辦法》中，也對 污染場地提出了要求。”中國環(huán)境修復網(wǎng)執(zhí)行主編高勝達告訴記者。對污染場地修復提出明確要求的，還有正在接受挑戰(zhàn)的各個城市，不少地方都對污染場地修復出 臺了地方法規(guī)。
將污染場地修復推向“熱點”的，是國家近年出臺的幾個規(guī)劃。先是“十二 五”規(guī)劃《綱要》明確提出加強重金屬污染綜合治理，以湘江流域為重點，開展重金屬污染治理與修復試點示范，以及受污染場地、土壤、水體等污染治理與修復試 點示范；后有《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011—2020）》、《重金屬污染防治“十二五”規(guī)劃》。幾個規(guī)劃內(nèi)容直接與污染場地修復工作相關(guān)，項目、資 金都有所傾斜，環(huán)保業(yè)內(nèi)也直呼一塊產(chǎn)業(yè)大蛋糕已經(jīng)擺在面前。
“國務(wù)院批復了《重金屬污 染綜合防治“十二五”規(guī)劃》、《湘江流域重金屬污染治理實施方案》。這兩個規(guī)劃中對土壤重金屬污染治理提出了更為具體的要求，也提出了項目清單。”國家發(fā) 展改革委資源利用和環(huán)境保護司馬銘峰博士在第三屆環(huán)境修復發(fā)展戰(zhàn)略論壇上透露，2010年，國家發(fā)改委就安排了中央預算內(nèi)資金支持湘江流域的治理修復工 作。
政策利好直接帶動了產(chǎn)業(yè)的熱度，據(jù)中國環(huán)境修復網(wǎng)不完全統(tǒng)計，僅2011年，新注冊成立或轉(zhuǎn)作土壤修復業(yè)務(wù)的企業(yè)就超過了20家。在北京、上海、江蘇等經(jīng)濟相對發(fā)達且污染場地較為集中的區(qū)域，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈的修復類企業(yè)正不斷誕生。
修復不是簡單事，污染場地綜合管理考驗政策
一 塊污染場地從“棕”變“綠”，要經(jīng)歷哪些過程？上海市環(huán)境科學研究院固體廢物與土壤環(huán)境研究所所長羅啟仕認為，污染場地修復工作內(nèi)容及程序應該包括污染場 地調(diào)查、污染評估、健康風險評估、修復方案設(shè)計、工程實施、過程管理與監(jiān)理、第三方驗收監(jiān)測和工程后評估等，可以說復雜而漫長。
對 于污染場地，原有兩種處置模式，一是先出讓再治理，二是治理后再出讓。由于出現(xiàn)過出讓后治理效果難以掌控的問題，目前，大多是政府先將地塊修復，然后再出 讓。修復產(chǎn)業(yè)鏈長、參與機構(gòu)眾多、環(huán)境風險和管理風險較大，因此，在整個污染場地修復過程中，政府扮演的角色十分重要。
如 何保障場地評估的準確性、如何選擇修復方案、如何防止污染土隨意轉(zhuǎn)移、如何做好施工過程的監(jiān)理工作、修復到何種程度算是成功，污染場地修復管理工作可謂頭 緒繁多。一面連著城市生態(tài)，一面連著百姓健康權(quán)益，在污染場地修復這個問題上，政府可謂責無旁貸，但是另一方面，由于牽涉問題多，專業(yè)性強，污染場地管理 也在考驗著政府。
環(huán)保部固廢管理中心張俊麗博士認為，污染場地環(huán)境監(jiān)管的實質(zhì)就是制定 好規(guī)則，維護好秩序。“制定規(guī)則”即確定管理主體、管理對象、管理流程和管理制度。“維護秩序”就是確保所有的參與者按照規(guī)則去做，確保修復目標的實現(xiàn)， 保障產(chǎn)業(yè)朝著良性的方向發(fā)展。污染場地環(huán)境監(jiān)管體系的構(gòu)建，應該包含場地污染預防、場地治理修復監(jiān)管，以及修復后場地可持續(xù)管理三方面的內(nèi)容。
缺 法律依托，制定地方法規(guī)；少完備標準，找來發(fā)達國家參照使用。國內(nèi)一些城市在污染場地管理方面探索性的工作，也為后來者提供了借鑒。但是，在探索做好管理 的過程中，各個城市都遭遇了一些難題。北京市固體廢物管理中心主任唐丹平表示，由于國家缺乏對評價單位資質(zhì)的審核，污染場地評估質(zhì)量難以掌控。另外，由于 缺乏技術(shù)規(guī)范，在修復方案的選擇上，同樣存在很多困難。
在環(huán)保部對外合作中心“環(huán)保公 益性行業(yè)科研專項”的幾位研究人員看來，這些問題還都停留在污染場地修復全過程管理這一層面。政府要做的應該覆蓋更廣：應在完善相關(guān)政策標準、合理分攤修 復責任、明確優(yōu)先治理清單、建立基于風險管理的修復目標和方法等方面做好工作，這是所有管理工作的出發(fā)點。
“治病”要花上千億元，污染責任界定需法律護航
相較于管理的繁復，對環(huán)保產(chǎn)業(yè)界來說，污染場地修復無疑孕育著巨大商機。在湖南株洲，清水塘地區(qū)企業(yè)整體綠色搬遷項目不久前開工，估算的費用就高達483億元，投資的重頭就是污染場地修復。
“由 于污染場地情況復雜，給地‘看病’、‘治病’需要的費用普遍比較高。”曾長期在國外從事污染場地修復工作的中國環(huán)境修復網(wǎng)總工蒲民告訴記者。有媒體估 算，2015年我國污染場地修復（包含土壤和地下水）的市場規(guī)？蛇_400億元，而整個“十二五”期間，整個市場規(guī)模將在1000億元以上。
誰出這筆錢？錢從哪里來？
誰污染，誰治理。然而，污染場地多是搬遷國有企業(yè)留下的，其中一些已經(jīng)破產(chǎn)，還有的企業(yè)因為產(chǎn)權(quán)變更，無法認定污染企業(yè)的責任主體。同時，由于土地所有權(quán)為政府所有，污染場地治理的責任都壓在了政府身上。
“由污染場地修復資金來源引出的，是對污染法律責任的界定。原有的污染場地修復費用由政府承擔沒有異議，但是更應關(guān)注的，是今天的生產(chǎn)場地不能再成為明天的污染場地，修復這些污染場地，又再由政府也就是公眾埋單。”高勝達這樣說。
避免出現(xiàn)高勝達擔憂的情況，唯有法律來規(guī)范。一些外國大企業(yè)進駐中國投資建廠，第一件事就是取土壤和地下水的樣本，為的是“立此存照”，等離開之日有對比，免責任。這是長期受法律嚴管的外國公司的自覺和自我保護行為。
然而，與之對比，目前，我國尚無一部系統(tǒng)的有關(guān)土壤保護的法律，如何防治，如何界定污染者，以及修復過程和結(jié)果法律責任的認定，一片空白。
曾 長期從事環(huán)保政策法規(guī)研究的中國環(huán)境科學學會副理事長楊朝飛表示，污染場地問題的顯現(xiàn)是一個長期的過程，解決也需要較長時間，因此必須建立起嚴格的環(huán)境責 任追究制度。國際上較為成熟的經(jīng)驗是：形成一種對環(huán)境污染的終身、產(chǎn)權(quán)和連帶責任追究體系，無論污染者如何變身，都能做到有賬可查。同時，連帶責任也把向 污染企業(yè)提供貸款的銀行、保險公司乃至投資股東列為處理對象，不僅可以減少工業(yè)發(fā)展帶來的損失，同時也為污染治理籌集了資金。
“我們在操作層面工作，感覺急需法規(guī)和標準、規(guī)范來把污染場地的問題管起來。”北京建工環(huán)境修復有限責任公司技術(shù)總監(jiān)馬駿說，只有立法部門、管理部門、業(yè)主以及實施單位都承擔起責任，才能把污染場地修復工作做好，保證土地在一個安全狀態(tài)下使用。
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然而，雖有國家政策、資金支持，但是法律空缺、標準不完備、人才隊伍不足，想讓更多“棕地”變“綠”，還有很長的路要走。
政策措施利好，污染場地修復產(chǎn)業(yè)升溫
看 看去年一年在污染場地修復領(lǐng)域有多少活動，你就能感覺到這個產(chǎn)業(yè)正在熱起來。今年4月、5月，第三屆中國環(huán)境修復發(fā)展戰(zhàn)略論壇、2012重金屬污染土壤治 理與生態(tài)修復論壇相繼舉辦，參會者不僅有這個領(lǐng)域涵蓋專業(yè)的最知名學者，污染場地的業(yè)主方即政府代表，工業(yè)及修復企業(yè)，還請到了全國人大、環(huán)保部的高官， 各方的關(guān)注一目了然。
“關(guān)于污染場地修復最早的文件應該是原國家環(huán)境保護總局2004 年下發(fā)的《關(guān)于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》，也就是環(huán)辦47號文。2005年環(huán)保總局下發(fā)的《電子廢棄物污染防治管理辦法》中，也對 污染場地提出了要求。”中國環(huán)境修復網(wǎng)執(zhí)行主編高勝達告訴記者。對污染場地修復提出明確要求的，還有正在接受挑戰(zhàn)的各個城市，不少地方都對污染場地修復出 臺了地方法規(guī)。
將污染場地修復推向“熱點”的，是國家近年出臺的幾個規(guī)劃。先是“十二 五”規(guī)劃《綱要》明確提出加強重金屬污染綜合治理，以湘江流域為重點，開展重金屬污染治理與修復試點示范，以及受污染場地、土壤、水體等污染治理與修復試 點示范；后有《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011—2020）》、《重金屬污染防治“十二五”規(guī)劃》。幾個規(guī)劃內(nèi)容直接與污染場地修復工作相關(guān)，項目、資 金都有所傾斜，環(huán)保業(yè)內(nèi)也直呼一塊產(chǎn)業(yè)大蛋糕已經(jīng)擺在面前。
“國務(wù)院批復了《重金屬污 染綜合防治“十二五”規(guī)劃》、《湘江流域重金屬污染治理實施方案》。這兩個規(guī)劃中對土壤重金屬污染治理提出了更為具體的要求，也提出了項目清單。”國家發(fā) 展改革委資源利用和環(huán)境保護司馬銘峰博士在第三屆環(huán)境修復發(fā)展戰(zhàn)略論壇上透露，2010年，國家發(fā)改委就安排了中央預算內(nèi)資金支持湘江流域的治理修復工 作。
政策利好直接帶動了產(chǎn)業(yè)的熱度，據(jù)中國環(huán)境修復網(wǎng)不完全統(tǒng)計，僅2011年，新注冊成立或轉(zhuǎn)作土壤修復業(yè)務(wù)的企業(yè)就超過了20家。在北京、上海、江蘇等經(jīng)濟相對發(fā)達且污染場地較為集中的區(qū)域，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈的修復類企業(yè)正不斷誕生。
修復不是簡單事，污染場地綜合管理考驗政策
一 塊污染場地從“棕”變“綠”，要經(jīng)歷哪些過程？上海市環(huán)境科學研究院固體廢物與土壤環(huán)境研究所所長羅啟仕認為，污染場地修復工作內(nèi)容及程序應該包括污染場 地調(diào)查、污染評估、健康風險評估、修復方案設(shè)計、工程實施、過程管理與監(jiān)理、第三方驗收監(jiān)測和工程后評估等，可以說復雜而漫長。
對 于污染場地，原有兩種處置模式，一是先出讓再治理，二是治理后再出讓。由于出現(xiàn)過出讓后治理效果難以掌控的問題，目前，大多是政府先將地塊修復，然后再出 讓。修復產(chǎn)業(yè)鏈長、參與機構(gòu)眾多、環(huán)境風險和管理風險較大，因此，在整個污染場地修復過程中，政府扮演的角色十分重要。
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環(huán)保部固廢管理中心張俊麗博士認為，污染場地環(huán)境監(jiān)管的實質(zhì)就是制定 好規(guī)則，維護好秩序。“制定規(guī)則”即確定管理主體、管理對象、管理流程和管理制度。“維護秩序”就是確保所有的參與者按照規(guī)則去做，確保修復目標的實現(xiàn)， 保障產(chǎn)業(yè)朝著良性的方向發(fā)展。污染場地環(huán)境監(jiān)管體系的構(gòu)建，應該包含場地污染預防、場地治理修復監(jiān)管，以及修復后場地可持續(xù)管理三方面的內(nèi)容。
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在環(huán)保部對外合作中心“環(huán)保公 益性行業(yè)科研專項”的幾位研究人員看來，這些問題還都停留在污染場地修復全過程管理這一層面。政府要做的應該覆蓋更廣：應在完善相關(guān)政策標準、合理分攤修 復責任、明確優(yōu)先治理清單、建立基于風險管理的修復目標和方法等方面做好工作，這是所有管理工作的出發(fā)點。
“治病”要花上千億元，污染責任界定需法律護航
相較于管理的繁復，對環(huán)保產(chǎn)業(yè)界來說，污染場地修復無疑孕育著巨大商機。在湖南株洲，清水塘地區(qū)企業(yè)整體綠色搬遷項目不久前開工，估算的費用就高達483億元，投資的重頭就是污染場地修復。
“由 于污染場地情況復雜，給地‘看病’、‘治病’需要的費用普遍比較高。”曾長期在國外從事污染場地修復工作的中國環(huán)境修復網(wǎng)總工蒲民告訴記者。有媒體估 算，2015年我國污染場地修復（包含土壤和地下水）的市場規(guī)？蛇_400億元，而整個“十二五”期間，整個市場規(guī)模將在1000億元以上。
誰出這筆錢？錢從哪里來？
誰污染，誰治理。然而，污染場地多是搬遷國有企業(yè)留下的，其中一些已經(jīng)破產(chǎn)，還有的企業(yè)因為產(chǎn)權(quán)變更，無法認定污染企業(yè)的責任主體。同時，由于土地所有權(quán)為政府所有，污染場地治理的責任都壓在了政府身上。
“由污染場地修復資金來源引出的，是對污染法律責任的界定。原有的污染場地修復費用由政府承擔沒有異議，但是更應關(guān)注的，是今天的生產(chǎn)場地不能再成為明天的污染場地，修復這些污染場地，又再由政府也就是公眾埋單。”高勝達這樣說。
避免出現(xiàn)高勝達擔憂的情況，唯有法律來規(guī)范。一些外國大企業(yè)進駐中國投資建廠，第一件事就是取土壤和地下水的樣本，為的是“立此存照”，等離開之日有對比，免責任。這是長期受法律嚴管的外國公司的自覺和自我保護行為。
然而，與之對比，目前，我國尚無一部系統(tǒng)的有關(guān)土壤保護的法律，如何防治，如何界定污染者，以及修復過程和結(jié)果法律責任的認定，一片空白。
曾 長期從事環(huán)保政策法規(guī)研究的中國環(huán)境科學學會副理事長楊朝飛表示，污染場地問題的顯現(xiàn)是一個長期的過程，解決也需要較長時間，因此必須建立起嚴格的環(huán)境責 任追究制度。國際上較為成熟的經(jīng)驗是：形成一種對環(huán)境污染的終身、產(chǎn)權(quán)和連帶責任追究體系，無論污染者如何變身，都能做到有賬可查。同時，連帶責任也把向 污染企業(yè)提供貸款的銀行、保險公司乃至投資股東列為處理對象，不僅可以減少工業(yè)發(fā)展帶來的損失，同時也為污染治理籌集了資金。
“我們在操作層面工作，感覺急需法規(guī)和標準、規(guī)范來把污染場地的問題管起來。”北京建工環(huán)境修復有限責任公司技術(shù)總監(jiān)馬駿說，只有立法部門、管理部門、業(yè)主以及實施單位都承擔起責任，才能把污染場地修復工作做好，保證土地在一個安全狀態(tài)下使用。
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