北京市試點餐飲單位餐廚垃圾收集清運調(diào)研報告
2010年7月13日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》。為了避免地溝油回流餐桌，實現(xiàn)餐廚廢棄物的資源化利用和無害化處理，意見要求開展餐廚垃圾處理的試點工作。2011年8月，北京市市政市容管理委員會發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)本市餐廚垃圾和廢棄油脂資源化處理工作方案》。 2011年8月份，朝陽區(qū)的部分餐館和單位食堂陸續(xù)成為試點。北京市環(huán)衛(wèi)集團(tuán)開始做試點餐飲單位餐廚垃圾的清運、收集和處理。
為了配合工作方案的實施，北京市市政市容委、市食品辦、市環(huán)保局、市衛(wèi)生局、市工商局、市城管執(zhí)法局共同制定了《北京市餐廚垃圾和廢棄油脂排放登記管理暫行辦法》，2011年12月30日實行。北京市在實施此辦法時，首先實行的是朝陽區(qū)的60多個餐飲單位。按照規(guī)定，開展餐廚垃圾和廢棄油脂排放登記的餐飲服務(wù)單位需要與有資質(zhì)的收運單位簽訂餐廚垃圾和廢棄油脂收運服務(wù)合同。
目前試點單位餐廚垃圾和廢棄油脂排放實施情況如何?收運單位和餐飲單位是否按照收運合同履行彼此的義務(wù)?規(guī)范管理后，進(jìn)入試點的餐飲單位的廢棄油脂是否已經(jīng)無外流的現(xiàn)象?作為監(jiān)管部門，市政市容委和街道辦事處是如何做的?帶著這些問題，達(dá)爾問自然求知社與志愿者一起，實地走訪了試點餐飲單位。通過觀察餐廚垃圾的清運，廢棄油脂的去向，與試點餐飲單位和街道辦事處相關(guān)負(fù)責(zé)人了解情況，更加深入的了解了餐廚垃圾和廢棄油脂收集和清運的情況。
實地調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)部門只負(fù)責(zé)餐廚垃圾的清運，并沒有收集廢棄油脂，很多大型餐館，像國貿(mào)飯店和全聚德還是有人在淘地溝油。很多餐館，像國貿(mào)三期的餐廚垃圾并沒有按照《朝陽區(qū)餐廚垃圾清運協(xié)議》執(zhí)行。餐廚垃圾還是拉去喂豬，專門運輸餐廚垃圾的車輛清運的并不是餐廚垃圾，而是混合了大量一次性餐具和其他垃圾的混合垃圾。而在監(jiān)督方面，也存在巨大的漏洞。試點餐飲單位的街道辦事處城建科只是根據(jù)清運司機(jī)的清運情況匯報餐廚垃圾產(chǎn)生情況，并未有各方參與的監(jiān)管體系。不過，也有一些餐館，像金鼎軒、湘鄂情、園苑等做得較好，非常支持此次餐廚垃圾清運的實施工作。
一、廢棄油脂還未得到收運，部分餐飲單位的餐廚垃圾也未得到有效的收集
1.廢棄油脂還是死角，地溝油還照樣淘
一個個四周布滿油漬的井蓋，一陣陣腐敗食物的酸臭味，這便是我們調(diào)研中多次遇到的情形。夜晚十點鐘左右，經(jīng)過國貿(mào)飯店時發(fā)現(xiàn)了驚人的一幕：一群人圍著飯店后面綠化帶上的污水井口，在一次次掏弄著油膩不堪的、由下水道排出的國貿(mào)飯店的廚房廢棄油脂。過了幾天，我們再次前往，找到一個井蓋上沒有字的井口，井口旁有淺黑色的油漬。搬開井口的石板，看到下水道里頭黃褐色的、油乎乎的、冒著泡的廢棄油脂混合物。聽附近的人講，這一帶夜里總有人來掏地溝油，不僅是國貿(mào)飯店，連中國大飯店也如此。
另一個地方，北京廣播電視大廈垃圾房旁邊的一條胡同里，志愿者們也發(fā)現(xiàn)了柵形井蓋下方從廚房下水道排出的黃褐色餿水，中間夾著番茄片、蔥等餐廚垃圾。同樣也找到了有人來掏地溝油這一事實的目擊證人。這些廢棄油脂來自胡同旁邊的幾家餐館，雖然它們并不在我們調(diào)查的試點范圍之內(nèi)，但卻明顯地凸現(xiàn)出一個事實——地溝油仍然有人淘!只不過在國家明令禁止，強(qiáng)勢責(zé)罰之下，從公開轉(zhuǎn)到了隱蔽，從白天轉(zhuǎn)向了夜里。至于數(shù)量和規(guī)模，還是未知數(shù)。
在大屯的全聚德，志愿者們發(fā)現(xiàn)了滿是油污的藏在廚房后面地上的上鎖了的鐵皮蓋，附近人說每天晚上都有人來收油。后來志愿者前往詢問辦公室人員，對方承認(rèn)有人來收油，且收油的是有資質(zhì)的公司。但問及是哪一家公司時，對方?jīng)]有回答。在四海凱悅，也發(fā)現(xiàn)了同樣的滿是油污的鐵皮蓋子。而萬龍洲則有盛滿廢油的桶，志愿者拍照時便被趕了出來。
這次走訪，我們發(fā)現(xiàn)雖然餐廚垃圾和廢棄油脂排放的相關(guān)管理辦法已經(jīng)出臺，但廢棄油脂的回收、管理仍是死角。
另一方面，末端雖有餐廚垃圾堆肥設(shè)施，卻沒有廢棄油脂的處理辦法。加上地溝油回收生產(chǎn)鏈條的利潤，有的餐飲企業(yè)寧愿選擇將垃圾賣給私人，而不是送給環(huán)衛(wèi)部門。一些大型的餐飲企業(yè)即使不賣垃圾給私人，而將廢棄油脂直接排入下水道，有人來掏取它們產(chǎn)生的廢棄油脂，卻明知而縱容!
2.收運系統(tǒng)不完善，三方逐力
餐廚垃圾清運存在的另一個問題是，清運的是否為單一餐廚垃圾。按照清運協(xié)議，試點餐飲單位不得將其他垃圾投放到餐廚垃圾桶里，否則清運部門不予清運。但是執(zhí)行過程中，收集餐廚垃圾的環(huán)衛(wèi)集團(tuán)并不太關(guān)注是否為單一餐廚垃圾。來國貿(mào)三期清運餐廚垃圾的二清分公司收集到的都是含有大量其他垃圾，少量餐廚垃圾。
我們走訪的餐廚垃圾試點單位中，各個試點單位基本上都有餐廚垃圾收集器，或多或少總有幾個擺放在垃圾房或者后廚后門。從環(huán)衛(wèi)中心與試點單位簽訂的餐廚垃圾分運協(xié)議來看，所有試點單位的餐廚垃圾應(yīng)該投放到專門的垃圾桶里，由環(huán)衛(wèi)中心專門的車輛負(fù)責(zé)運送。但是，根據(jù)我們的調(diào)查走訪，我們發(fā)現(xiàn)從2011年實施試點開始到現(xiàn)在，餐廚垃圾的回收量并不多，普遍來說反而是雜物比較多，進(jìn)而使餐廚垃圾清運并最終集中處理陷入困境。主要體現(xiàn)為以下幾點：
清運規(guī)定不明確，無約束力。從餐廚垃圾清運協(xié)議來看，僅僅規(guī)定“餐廚垃圾試點單位禁止將塑料、紙類、金屬、玻璃、織物、建筑垃圾等非餐廚垃圾裝入餐廚垃圾收集器內(nèi)”，但是并未規(guī)定這個行為模式的后果以及責(zé)任。導(dǎo)致餐廚試點單位可以違反協(xié)議在收集器里混入一次性筷子、塑料袋、紙巾非餐廚垃圾類并不受到任何違約懲罰。據(jù)我們觀察，大部分試點單位的餐廚垃圾中都有不同程度的雜質(zhì)摻雜，而不是純粹的“餐廚”。像中國人壽大廈一類的大型單位所有垃圾均堆積到垃圾房而后由保潔員或者拾荒者進(jìn)行分揀分類;而對于石器時代一類的小餐館更不用說，餐廚垃圾里面一次性筷子、紙巾都有，即便是像朝陽區(qū)中小學(xué)保健所等事業(yè)單位，其餐廚垃圾里面也含有紙巾類非餐廚垃圾。
三方逐利，明暗兩條清運體系。按照餐廚垃圾清運協(xié)議，餐廚垃圾清運單位應(yīng)該將全部餐廚垃圾清除雜質(zhì)放入餐廚垃圾桶里面，然后由清運車運走。但是，由于這樣一份協(xié)議無強(qiáng)制性措施，缺乏法制性威力，餐廚垃圾試點單位完全可以將餐廚垃圾轉(zhuǎn)賣給私人，而不用承擔(dān)任何法律責(zé)任。就形成了這樣一種局面：政府層面一直在推餐廚垃圾分類并回收，但是實際上在公開的餐廚垃圾回收清運體系因為監(jiān)督主體不明確、責(zé)任歸屬不明確而導(dǎo)致收集的餐廚垃圾量少且雜物多，使回收體系陷于困境？墒，有些餐廚垃圾試點單位(如國貿(mào)三期)將餐廚垃圾賣給私人或者“有資質(zhì)的公司”。至此，餐廚垃圾從試點單位開始就有明暗兩個流向，明的是由政府主導(dǎo)，免費收集以及運輸，餐廚垃圾和其他雜物混在一起由環(huán)衛(wèi)中心的清運車輛運到處理中心;暗的是由私人或者“有資質(zhì)的公司” 向餐廚垃圾試點單位按人數(shù)以及營養(yǎng)程度購入，運走養(yǎng)豬或者提煉地溝油。
以奧體東門的印象西湖餐廚垃圾為例，據(jù)他們的一位員工稱，該餐館的餐廚垃圾都是在晚上八九點鐘的時候有拉泔水的車來收，車?yán)镉兴膫大桶進(jìn)行收集。拉泔水的每年給他們大概6 000~7 000元左右作為報酬。而像全聚德(亞運村店)這樣的試點單位，他們明確表示自己未加入試點，其餐廚垃圾由“有資質(zhì)的公司”運走，而問及是哪家公司時，他們卻不肯透露。
3. 餐廚垃圾的后期處理
目前試點餐飲單位餐廚垃圾的清運由朝陽區(qū)環(huán)衛(wèi)中心和北京市環(huán)衛(wèi)集團(tuán)二清分公司執(zhí)行。那么被清運的餐廚垃圾是否可以得到有效的處理呢?
朝陽區(qū)環(huán)衛(wèi)中心清運的部分被運到位于北京朝陽區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園的高安屯餐廚垃圾廢棄物資源循環(huán)處理中心;二清分公司清運的部分被送往二清分公司南宮堆肥廠處理。
高安屯餐廚垃圾處理中心設(shè)計處理的主要為餐飲單位產(chǎn)生的餐廚垃圾。采用高溫耗氧的處理方式。一期項目的日處理能力是200噸，目前在運行中。據(jù)該項目的經(jīng)理介紹，雖然此項目有日處理200噸的能力，但是并沒有足夠的餐廚垃圾可以處理，每天只能收集70噸左右。其中有20多噸來自朝陽試點餐飲單位。經(jīng)過處理的餐廚垃圾是有機(jī)肥料，用于農(nóng)業(yè)肥料。
南宮堆肥廠建于1998年，是德國援建北京市的混合垃圾堆肥項目。最初設(shè)計的初衷是將居民產(chǎn)生的混合生活垃圾經(jīng)過分選和分揀后，有機(jī)質(zhì)成分較高的部分做堆肥使用。2008年開始嘗試將餐廚垃圾和生活垃圾的有機(jī)質(zhì)混合堆肥。據(jù)南宮堆肥廠介紹，朝陽區(qū)的餐廚垃圾從小武基轉(zhuǎn)運站進(jìn)入南宮堆肥廠的是20噸左右。將餐廚垃圾混合到廚余垃圾中處理的話是否可行?據(jù)一些做堆肥研究的專家介紹，如果是純的餐廚垃圾和居民產(chǎn)生的廚余垃圾混合堆肥的話是可行的。但是這取決于采用什么樣的堆肥方式，以及餐廚垃圾的水分和油分情況。如果餐廚垃圾的油鹽成分過高的話，和廚余垃圾混合堆肥是不可取的。
二、監(jiān)督和管理
在調(diào)研過程中，我們從朝陽區(qū)市政管委、區(qū)環(huán)衛(wèi)中心和一些街道辦事處的工作人員那里了解到，對餐廚垃圾收運規(guī)范化模式的推廣，主要是分層管理模式。
1.各部門職能過于分散，監(jiān)管部門沒有處罰權(quán)力，監(jiān)督無法保證
區(qū)市政管委對于環(huán)衛(wèi)中心和各街道辦事處的協(xié)調(diào)工作，我們走訪的東湖和團(tuán)結(jié)湖兩個街道辦事處，城建科的工作人員介紹，他們有時候會去試點單位走訪，發(fā)現(xiàn)問題后會及時通知餐館解決。至于清運過程中出現(xiàn)的問題，他們一般是從清運司機(jī)那得知的。如果餐館沒有可以清運的餐廚，清運司機(jī)會和他們反饋。但是他們也遇到很多困難，因為沒有執(zhí)法權(quán)，碰到無餐廚垃圾可以清運的情況下，他們也只能是去督促對方不許私自賣餐廚垃圾和地溝油。并沒有其他法律手段實施。
2. 清運中監(jiān)督主體不清晰，運走的并非餐廚垃圾
首先在餐廚垃圾清運協(xié)議中并未規(guī)定監(jiān)督條款。另外在我們實地走訪了幾家街道辦事處后了解到，對于居民廚余垃圾的監(jiān)督在街道辦事處，或者是城建科、環(huán)衛(wèi)綠化站;對小型的餐館，街道辦事處僅僅是例行檢查;對大型餐館、酒店以及事業(yè)單位則缺乏監(jiān)督主體。這就導(dǎo)致在沒有行為后果規(guī)定的情況下，監(jiān)督的缺失必然使餐廚垃圾清運協(xié)議變成“一紙空文”。作為連接餐廚垃圾試點單位與環(huán)衛(wèi)中心的清運車，協(xié)議里面除了司機(jī)需要填寫《環(huán)衛(wèi)運輸記錄單》外，并未賦予司機(jī)或其他人監(jiān)督職能。而“記錄單”也僅僅記錄著試點單位的桶數(shù)以及運輸時間，并無桶內(nèi)是否存有非餐廚的記錄。一輛車途經(jīng)很多餐館，所有這些試點的餐廚垃圾都混合在一起，一律傾倒車中拉走。之后無法分辨哪家分類做得好，哪家沒有達(dá)到要求。
對餐飲單位的監(jiān)督管理：調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)餐飲單位對餐廚垃圾的處理是否采取正規(guī)方式與餐廳營業(yè)許可和衛(wèi)生許可等相關(guān)行政許可無關(guān)，雖然市政管委和朝陽區(qū)管委對餐廚垃圾回收應(yīng)起到監(jiān)督作用，但是根據(jù)目前的《北京市餐廚垃圾收集運輸處理管理辦法》，并沒有明確規(guī)定對不遵守管理條例的單位和個人應(yīng)如何處罰，使得監(jiān)管部門具體的行政處罰方式并不明確，監(jiān)管職能不能發(fā)揮作用，還需依靠城管執(zhí)法部門才能完成處罰。而城管部門又因自身職能局限，沒有強(qiáng)硬的執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)行能力，使得其監(jiān)督職能沒有威懾性。即致使各部門都缺乏行使本部門職能的積極性。其次，對于處罰數(shù)額沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致餐飲企業(yè)沒有將不按正規(guī)方式處理餐廚垃圾導(dǎo)致的環(huán)境成本和社會成本損失納入到考慮范圍內(nèi)。因此，使得很多中小型餐飲單位仍是傾向選擇不正當(dāng)且能從中獲利的處理方式。街道辦事處對轄區(qū)內(nèi)餐飲單位的約束能力也有限，目前只能做到定期組織轄區(qū)內(nèi)餐飲企業(yè)定期匯報和宣傳的職能，并不能真實發(fā)揮執(zhí)行能力。
經(jīng)過調(diào)研，我們了解到目前很多“餐廚垃圾規(guī)范收運試點”運行狀況并不理想，仍有很多試點將廢棄油脂肆意傾倒至下水道或販賣給私人收購者手中。
清運的環(huán)衛(wèi)部門無監(jiān)督管理范疇：直接與餐飲單位有作業(yè)關(guān)系的環(huán)衛(wèi)中心并不擁有監(jiān)督權(quán)力。目前的餐廚垃圾收運是依靠政府補(bǔ)貼，對餐飲企業(yè)免費收運，雖然是在過渡階段，但是環(huán)衛(wèi)中心為保證收運的數(shù)量而導(dǎo)致其對收運的餐廚垃圾分類質(zhì)量忽略。為避免因為分類不佳而拒收，又導(dǎo)致餐飲企業(yè)隨意傾倒餐飲垃圾，環(huán)衛(wèi)中心有時也只會善意提醒餐飲單位做好垃圾分類工作而非真正意義上的拒收，或向區(qū)管委反映情況，再由其出面進(jìn)行協(xié)調(diào)。但區(qū)管委也沒有處罰權(quán)力，也只能對分類不合規(guī)的單位進(jìn)行說服教育。街道辦事處的職責(zé)不涉及監(jiān)督管理轄區(qū)內(nèi)環(huán)衛(wèi)部門工作。在餐廚垃圾的收集和運輸環(huán)節(jié)的環(huán)節(jié)，區(qū)市政管委為主要角色。
三、我們的建議
目前試點餐廚垃圾清運體系和監(jiān)管體系還有待完善。餐廚垃圾在產(chǎn)生之初做好分類很重要，這需要政府部門、收運單位、試點單位負(fù)責(zé)人、餐廳服務(wù)員的層層監(jiān)督，提倡餐廳不提供紙巾和一次性筷子，提倡就餐者不用紙巾和一次性筷子，末端處理設(shè)施的透明化和資質(zhì)監(jiān)督還需加強(qiáng)。本次試點工作本身缺乏與相關(guān)單位的溝通與反饋。
針對這些問題，我們提出以下建議：
1.完善清運體系，加強(qiáng)監(jiān)督管理，明確餐廚垃圾和廢棄油脂管理的法規(guī)
最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于依法嚴(yán)懲“地溝油”犯罪活動的通知》明確“對違反有關(guān)規(guī)定，掏撈、加工、販運‘地溝油’，沒有證據(jù)證明用于生產(chǎn)‘食用油’的，交由行政部門處理。”但未明確由哪個部門執(zhí)行，則導(dǎo)致監(jiān)督部門間的相互推諉。建立由消費者、街道辦事處、區(qū)市政管委和市政管委共同監(jiān)督的體系。
在《北京市餐廚垃圾收集運輸處理管理辦法》中加入對以下行為適度的處罰措施：1.數(shù)次清運量小于登記餐廚垃圾排放量，經(jīng)查實將餐廚垃圾販賣給私人收購者(建議罰款：200元/桶) 2.將廢棄油脂肆意傾倒至下水道(建議累計警告三天后罰款：50元/天) 3.餐廚垃圾中雜質(zhì)含量“多”。(建議罰款：10元/桶·次，建議對累計雜質(zhì)含量“少”超過15天者給予50-100元/月罰款。)
在清運車輛的《環(huán)衛(wèi)運輸記錄單》中加入以下項目：①“雜質(zhì)含量”：按照“多、少、無”進(jìn)行登記——餐廚垃圾中明顯含有紙巾、塑料、餐具等兩種以上(含)雜質(zhì)，或某種雜質(zhì)含量多(服務(wù)員明顯沒有將其分出來)，登記為“多”;只含有少量雜質(zhì)者登記為“少”，并給予口頭警告。較難觀察到雜質(zhì)者，登記為“無”。②“下水道排油”：按照“有、無”進(jìn)行登記，須由店內(nèi)人員為清運人員打開下水道進(jìn)行檢查，不使用隔油設(shè)備的登記為“有”。
建議每日的《環(huán)衛(wèi)運輸記錄單》交由環(huán)衛(wèi)站負(fù)責(zé)人簽字，如發(fā)現(xiàn)亂登記、少登記現(xiàn)象，應(yīng)追責(zé)負(fù)責(zé)人;《環(huán)衛(wèi)運輸記錄單》每月上交街道辦事處進(jìn)行統(tǒng)計。街道辦事處負(fù)責(zé)每月定期組織轄區(qū)內(nèi)試點餐飲企業(yè)的匯報和需求溝通，在見面會上對違反處罰規(guī)定的企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場罰款。
2.信息透明化
對目前取得資質(zhì)的廢棄油脂處理企業(yè)、餐廚垃圾處理企業(yè)名單進(jìn)行公示。
對試點單位的餐廚垃圾處理情況進(jìn)行信息公開，包括餐廚垃圾處理單位、油脂處理單位、清運單位及負(fù)責(zé)人聯(lián)系方式、所屬街道辦事處及負(fù)責(zé)人聯(lián)系方式，以及該單位的處罰記錄，使收運情況透明化，做到消費者可查詢。
公布舉報電話，鼓勵消費者發(fā)現(xiàn)試點單位出現(xiàn)肆意傾倒、私自販賣餐廚垃圾和廢棄油脂的現(xiàn)象時進(jìn)行舉報。
建議建立全市統(tǒng)一的餐飲單位信息系統(tǒng)，統(tǒng)一歸集、公布餐飲單位經(jīng)營者信用記錄供社會查詢。
3.消費者倡導(dǎo)
對在餐廚垃圾試點單位進(jìn)行店內(nèi)標(biāo)示。倡導(dǎo)消費者節(jié)約點餐、不用一次性餐具，吃剩下帶走。
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