我國環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)已成“兩級(jí)五類”體系
自上世紀(jì)70年代以來，我國的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)同環(huán)境保護(hù)事業(yè)同時(shí)起步，已走過了產(chǎn)生、發(fā)展、完善的歷程。幾十年來，環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量不斷增加、種類日益豐富、地位顯著提高，對我國環(huán)保事業(yè)的不斷進(jìn)步發(fā)揮了巨大作用。
我國的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)總體情況如何？
“兩級(jí)五類”已成體系
環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)是對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，各種需要規(guī)范的事物的技術(shù)屬性所作的規(guī)定。1973年，《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》編制出臺(tái)，成為我國歷史上第一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過近四十年的發(fā)展和完善，我國的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)已形成了“兩級(jí)五類”的完整體系。
所謂“兩級(jí)”指的是國家級(jí)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和地方級(jí)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。“五類”指以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放(控制)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境監(jiān)測規(guī)范等3類標(biāo)準(zhǔn)為核心，包含環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)制修訂規(guī)范、管理規(guī)范類環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)兩類標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系。
從數(shù)量上看，截至2011年12月底，我國累計(jì)發(fā)布的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)1486項(xiàng)，現(xiàn)行1352項(xiàng)。
環(huán)境保護(hù)部科技標(biāo)準(zhǔn)司標(biāo)準(zhǔn)處處長裴曉菲告訴記者，“十一五”期間，我國共發(fā)布國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)502項(xiàng)，平均每年發(fā)布超過100項(xiàng)，增長速度前所未有。“十二五”期間，在保持適度增長的同時(shí)，將重點(diǎn)完善環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂、培訓(xùn)、評(píng)估全過程管理。
從涵蓋的領(lǐng)域及涉及的行業(yè)來看，裴曉菲認(rèn)為，“目前我國的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)域及行業(yè)全覆蓋。”水、空氣、土壤、聲與振動(dòng)、固體廢物與化學(xué)品、生態(tài)、核與電磁輻射等環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域以及造紙、制藥、有色金屬冶煉、建材、火電、機(jī)動(dòng)車、施工機(jī)械等行業(yè)都已囊括到了環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)范圍之內(nèi)。
“當(dāng)然，我國的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系并非盡善盡美，”裴曉菲坦言，“例如，生態(tài)類的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)就是一個(gè)短板。”標(biāo)準(zhǔn)的制定通常需要參考與其相對應(yīng)的上位法，并在使用過程中與上位法互相結(jié)合，發(fā)揮應(yīng)有的法律拘束力。
以《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》為例，《環(huán)境保護(hù)法》與《大氣污染防治法》對火電廠等大氣污染物排放提出了管理要求，根據(jù)規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了各種污染物的排放限值，超標(biāo)排放即為違法，將被追究法律責(zé)任。
但在生態(tài)方面，我國的上位法還不夠完善，因此生態(tài)領(lǐng)域的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)在缺少重要法律依據(jù)的情況下，不僅數(shù)量有限，作用也大打折扣。
一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)是如何誕生的？
環(huán)環(huán)相扣數(shù)年磨一劍
裴曉菲告訴記者，一般的標(biāo)準(zhǔn)從立項(xiàng)到正式公布不外乎以下幾個(gè)環(huán)節(jié):標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)制修訂立項(xiàng)、確定承擔(dān)單位、編制開題報(bào)告、開題論證、調(diào)研、起草標(biāo)準(zhǔn)文本、向各部門、各地方、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)公眾公開征求意見、完善標(biāo)準(zhǔn)文本、技術(shù)論證、行政審查、標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布實(shí)施。
“所有環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，有任何一個(gè)節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)問題，都需要返回重新修改，”裴曉菲說，“因此，出臺(tái)一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)并非一蹴而就，通常都要兩三年的時(shí)間。”
但環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)種類繁多、難度不一，因此制定過程也有長有短。例如，相比環(huán)境監(jiān)測規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放(控制)標(biāo)準(zhǔn)的難度就要相對大一些，這其中不僅包括技術(shù)上的難度，還涉及到各利益群體的平衡與不同部門之間協(xié)調(diào)配合的問題，因此后者的制定過程也相對更長一些。
“而《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》又是近年來我們發(fā)布過的程序最多的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。”裴曉菲告訴記者，由于這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)影響范圍大，關(guān)注度高，在制修訂過程中也格外謹(jǐn)慎，比一般流程增加了9個(gè)環(huán)節(jié)。
第一，在立項(xiàng)還未完全確定之時(shí)，就先進(jìn)行了一次公開征求意見，先行了解社會(huì)公眾對空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求。第二，在形成初稿之前，即召開部常務(wù)會(huì)聽取修訂小組的計(jì)劃安排。并召集一系列專家座談會(huì)，與管理部門及監(jiān)測部門就PM2.5的熱點(diǎn)問題進(jìn)行了研究討論。第三，開展輿情監(jiān)測，刊發(fā)了128期《輿情監(jiān)測信息》，集中收集了2000多篇主流媒體的意見報(bào)道。第四，開展輿論宣傳，主動(dòng)約請專家對老百姓關(guān)心的問題進(jìn)行及時(shí)的澄清。第五，將二次征求意見稿在《中國環(huán)境報(bào)》全文刊發(fā)，大范圍征集意見。第六，邀請國家環(huán)境咨詢委員會(huì)和環(huán)境保護(hù)部科學(xué)技術(shù)委員會(huì)的委員對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。第七，部黨組會(huì)議聽取意見。第八，報(bào)國務(wù)院常務(wù)會(huì)審議。第九，召開新聞發(fā)布會(huì)公布標(biāo)準(zhǔn)的正式出臺(tái)。
環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)有何作用？
借標(biāo)準(zhǔn)之變促管理轉(zhuǎn)型
說起環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)污染減排方面所發(fā)揮的實(shí)際作用，裴曉菲給記者舉了兩個(gè)例子。
2000年，我國機(jī)動(dòng)車產(chǎn)量、銷量第一次雙雙突破200萬輛，在全世界位列第八，當(dāng)時(shí)的機(jī)動(dòng)車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)還是國Ⅰ。即便是國Ⅰ標(biāo)準(zhǔn)，大家對于實(shí)施機(jī)動(dòng)車污染控制也是有疑惑的，不少人認(rèn)為我國的機(jī)動(dòng)車發(fā)展本身就落后，加嚴(yán)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)無疑會(huì)給企業(yè)增加更大壓力，不利于機(jī)動(dòng)車行業(yè)的發(fā)展。
然而，到2011年機(jī)動(dòng)車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)提高到國Ⅳ標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，我國的機(jī)動(dòng)車產(chǎn)量、銷量已經(jīng)雙雙突破1800萬輛，連續(xù)兩年位居全球第一。而單車的污染量更是下降了90％。
產(chǎn)銷量的突破說明，對機(jī)動(dòng)車實(shí)行污染物排放控制不僅沒有影響機(jī)動(dòng)車的發(fā)展，反而形成一種有效的促進(jìn)力量。而污染量的大幅下降則體現(xiàn)了機(jī)動(dòng)車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)在促進(jìn)污染減排方面的巨大作用。
還有一個(gè)例子，“十一五”期間，新發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)的污染物排放限值進(jìn)一步收緊，通過實(shí)施排放標(biāo)準(zhǔn)，減排化學(xué)需氧量6.33％，減排火力發(fā)電行業(yè)的二氧化硫18.2％，水泥行業(yè)在產(chǎn)量大幅度增長的情況下，二氧化硫排放量沒有明顯增加。
2012年，環(huán)境保護(hù)部部長周生賢在第二次全國環(huán)保科技大會(huì)上提出了加快環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重大命題，以《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》為標(biāo)志，我國環(huán)境管理開始由以環(huán)境污染控制為目標(biāo)導(dǎo)向，向以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。
裴曉菲說，“從環(huán)？萍冀嵌瓤，‘標(biāo)準(zhǔn)即管理’，科技支撐管理的主要著力點(diǎn)就是環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)并支撐環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的重要定位也因此被確定了下來。”
由于《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中引入了PM2.5這個(gè)非常規(guī)的污染因子，且這一污染因子并非僅來自于一次污染物，因此在改善環(huán)境質(zhì)量時(shí)就需要做出相應(yīng)改變:從僅僅關(guān)注一次污染物向共同關(guān)注一次、二次污染物轉(zhuǎn)變，從僅僅關(guān)注一個(gè)地區(qū)污染控制向區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控轉(zhuǎn)變，從僅僅關(guān)注工業(yè)行業(yè)向工業(yè)與生活等多行業(yè)共同控制轉(zhuǎn)變。
裴曉菲說，“只要涉及到PM2.5的污染因子，例如VOC，可能排放VOC的所有行業(yè)就需要有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，而且這些標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)向世界最嚴(yán)格水準(zhǔn)看齊。只有將這些標(biāo)準(zhǔn)制定出來，管理部門依法執(zhí)行，PM2.5的控制才有把握，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)才有希望。而這也是標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)并支撐環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的具體表現(xiàn)。”
標(biāo)準(zhǔn)如何適應(yīng)發(fā)展形勢？“四個(gè)轉(zhuǎn)變”積極應(yīng)對
為適應(yīng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的歷史地位，裴曉菲告訴記者:“‘十二五’期間，我們提出了‘四個(gè)轉(zhuǎn)變’，即標(biāo)準(zhǔn)體系由數(shù)量增長型向質(zhì)量管理型轉(zhuǎn)變、由側(cè)重發(fā)展國家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)向國家級(jí)與地方級(jí)標(biāo)準(zhǔn)平衡發(fā)展轉(zhuǎn)變，標(biāo)準(zhǔn)管理由單一標(biāo)準(zhǔn)管理向以標(biāo)準(zhǔn)簇形式管理轉(zhuǎn)變、由單純的標(biāo)準(zhǔn)制修訂模式向標(biāo)準(zhǔn)的制修訂、培訓(xùn)、評(píng)估等復(fù)合工作模式轉(zhuǎn)變。”
裴曉菲說，目前環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系數(shù)量龐大，增速較快，難免在制訂過程中會(huì)有考慮不周的地方。而現(xiàn)有的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)幾乎已涵蓋所有的管理要素和領(lǐng)域，因此有必要從質(zhì)量入手，對現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行查漏補(bǔ)缺。
在國家標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一方面，裴曉菲表示，每個(gè)地區(qū)的環(huán)境問題千差萬別，確實(shí)應(yīng)該鼓勵(lì)地方根據(jù)自身的實(shí)際情況因地制宜地制定地方標(biāo)準(zhǔn)。“實(shí)際上，‘十一五’期間就已經(jīng)出現(xiàn)了這種趨勢，目前備案的地方標(biāo)準(zhǔn)已有90多項(xiàng)。”
2008年，為了整治污染嚴(yán)重的太湖流域，江蘇省出臺(tái)了《太湖地區(qū)城鎮(zhèn)污水處理廠及重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)主要水污染物排放限值》，標(biāo)準(zhǔn)甚至比當(dāng)時(shí)的國家標(biāo)準(zhǔn)還要嚴(yán)格。裴曉菲評(píng)價(jià)道，“這實(shí)際是一種好現(xiàn)象，我們十分希望能夠有越來越多這樣的地方標(biāo)準(zhǔn)來配合補(bǔ)充國家標(biāo)準(zhǔn)。但目前來看，這樣的行為還只局限于少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)，未來需要進(jìn)一步鼓勵(lì)推廣。”
在標(biāo)準(zhǔn)管理方面，裴曉菲強(qiáng)調(diào)，應(yīng)對現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)整合與完善，形成一批便于環(huán)境監(jiān)管和促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善的“標(biāo)準(zhǔn)簇”。
例如，鋼鐵工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，就整合了從鐵礦采選、燒結(jié)(球團(tuán))、焦化、煉鐵、鐵合金、煉鋼和軋鋼等各個(gè)環(huán)節(jié)的8項(xiàng)系列標(biāo)準(zhǔn)，通過組合拳，改善并加強(qiáng)鋼鐵工業(yè)的環(huán)境管理。
最后，標(biāo)準(zhǔn)定出來還需要能夠被正確使用，這就需要加強(qiáng)對標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后的培訓(xùn)、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估等環(huán)節(jié)的關(guān)注。
裴曉菲指出，應(yīng)不斷完善環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)方法，使環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果與人民群眾的感受相一致。另外，還要加大對標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的跟蹤評(píng)估力度，對標(biāo)齡5年以上的要及時(shí)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定是否進(jìn)行修訂，使環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境管理要求和經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平相適應(yīng)。
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