業(yè)界評(píng)說：環(huán)境政策制訂要重視差異性
貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的一個(gè)重大成果，就是中央把生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)并列為五大建設(shè)，作為中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的重要組成部分。這是為了解決當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國人與自然的突出矛盾提出來的，是對(duì)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路的積極探索。
筆者曾在黑龍江省掛職兩年，期間幾乎走遍了黑龍江省的所有地方，對(duì)黑龍江省的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)有了更深入的了解。一個(gè)問題在筆者腦海中越來越清晰，就是在今后制定相關(guān)環(huán)境政策中，能否在社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及環(huán)境保護(hù)實(shí)際狀況等方面，更多地考慮像黑龍江省這樣發(fā)展比較落后的地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差別所在。采取“共同但有區(qū)別”的環(huán)保政策，促進(jìn)和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，共建生態(tài)文明。
改革開放以來，我國長三角、珠三角和京津冀三大都市經(jīng)濟(jì)圈迅速發(fā)展，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國平均發(fā)展水平。三大經(jīng)濟(jì)圈地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)占全國比重達(dá)到38.2％，進(jìn)出口貿(mào)易總額占全國總額的76.7％，實(shí)際利用外商直接投資額占全國的85.5％，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額占全國的比重達(dá)到29.6％，社會(huì)消費(fèi)品零售總額占全國的比重達(dá)到36.9％。因此，三大經(jīng)濟(jì)圈可以定義為當(dāng)今中國的發(fā)達(dá)地區(qū)。
但經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展不可避免地導(dǎo)致京津冀、長三角、珠三角城市群大氣復(fù)合型區(qū)域污染日漸顯現(xiàn)。相關(guān)研究表明，京津冀、長三角、珠三角三大城市群國土面積僅占全國的6.3％，卻消耗了全國40％的煤炭，生產(chǎn)了50％鋼鐵。污染物排放集中，污染排放總量大，工業(yè)污染源、機(jī)動(dòng)車尾氣和油氣、溶劑揮發(fā)污染快速增長。加上原來尚未解決的區(qū)域性煤煙型污染，使三大經(jīng)濟(jì)圈大氣污染物類型和濃度變化更加復(fù)雜。水污染、固廢污染等問題也比較集中。
黑龍江省位于祖國東北重要邊陲，擁有大森林、大濕地、大湖泊和大界江，絕大多數(shù)地區(qū)的空氣質(zhì)量全部達(dá)到二級(jí)以上，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體上保持良好。全省森林覆蓋率43％，自然保護(hù)區(qū)達(dá)到190個(gè)，占全省國土面積的13.5％，是國家的“綠色屏障”。
但同時(shí)，長期以來黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于發(fā)達(dá)地區(qū)。全省工業(yè)用地面積僅占全省土地面積的0.35％。在全省13個(gè)地市中，工業(yè)主要集中在大慶、哈爾濱和齊齊哈爾3市。而全省其他地區(qū)大多工業(yè)發(fā)展相當(dāng)落后，地方財(cái)政基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱。全省60多個(gè)縣(市)財(cái)政收入過億元的縣(市)只有3個(gè)，在5億~10億元之間的只有9個(gè)，1億元以下的有16個(gè)，約占全省的1/4。歷屆中國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力百強(qiáng)縣(市)從未列有黑龍江省任何縣(市)。
黑龍江省單位萬元GDP排放廢水強(qiáng)度較低，在全國各省中倒數(shù)第4；單位面積工業(yè)廢水排放總量低，江蘇、浙江省單位土地面積上工業(yè)廢水排放量分別是黑龍江省的30倍和22倍；工業(yè)企業(yè)數(shù)量少，江蘇、浙江省工業(yè)企業(yè)個(gè)數(shù)分別是黑龍江省的7倍和10倍；人口密度低，生活污染較低，山東、河南省土地面積是黑龍江省的1/3，而人口比黑龍江省多3倍；江蘇省土地面積是黑龍江省1/5，而人口比黑龍江省多兩倍。
發(fā)達(dá)地區(qū)在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展過程當(dāng)中，排放了大量的污染物，環(huán)境質(zhì)量惡化，是造成全國污染排放總量大的主要原因。而發(fā)展落后地區(qū)還處于工業(yè)化、城市化的初級(jí)階段，尚擁有良好的生態(tài)環(huán)境，這對(duì)于國家而言也是一種資源、一種財(cái)富，需要倍加珍惜和保護(hù)。但這些地區(qū)人民的生活水平也需要提高，享受社會(huì)發(fā)展的共同成果，也需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)。
發(fā)展落后地區(qū)在發(fā)展中再不能走先污染后治理的老路，要通過實(shí)行環(huán)境補(bǔ)償、保護(hù)優(yōu)先等政策，科學(xué)控制這些地區(qū)對(duì)資源環(huán)境的開發(fā)和利用。在黑龍江松花江流域推行休養(yǎng)生息戰(zhàn)略就是建設(shè)生態(tài)文明的重大舉措。其內(nèi)涵就是要以水環(huán)境容量確定發(fā)展方式和發(fā)展規(guī)模，減輕經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的壓力；就是要綜合運(yùn)用工程、技術(shù)、生態(tài)等方法，削減排入生態(tài)系統(tǒng)的污染負(fù)荷；就是要尊重自然規(guī)律，充分發(fā)揮水生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力，開展生態(tài)恢復(fù)，促進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)盡快步入良性循環(huán)的軌道。實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，既要犧牲一些經(jīng)濟(jì)增長速度，又需要大量資金作為支撐。
從現(xiàn)實(shí)能力看，發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，掌握著先進(jìn)的污染治理技術(shù)，理應(yīng)為污染減排承擔(dān)更多的義務(wù)。而發(fā)展落后地區(qū)仍處在以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及消除貧困為優(yōu)先任務(wù)階段，發(fā)展落后地區(qū)既沒有足夠的財(cái)力，也缺乏先進(jìn)的技術(shù)手段，還面臨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧困、應(yīng)對(duì)減排、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等多重艱巨任務(wù)，更需要資金的支持。
國務(wù)院提出加速振興東北老工業(yè)基地發(fā)展的10項(xiàng)具體措施，為黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了機(jī)遇。但與此同時(shí)，對(duì)保護(hù)黑龍江省良好生態(tài)環(huán)境以及實(shí)現(xiàn)松花江流域休養(yǎng)生息戰(zhàn)略也提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn):一是要發(fā)展，就要有大批的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施如污水、垃圾處理設(shè)施等作前提保障，而黑龍江省的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史賬較多，急需資金支持加快建設(shè)，否則將成為發(fā)展的瓶頸；二是作為國家的生態(tài)屏障，大小興安嶺的生態(tài)保護(hù)任務(wù)相當(dāng)繁重，劃定限制和禁止開發(fā)區(qū)，急需補(bǔ)償資金支持；三是國家正在實(shí)施的1000億斤糧食計(jì)劃，黑龍江任務(wù)首當(dāng)其充，面源污染、地下水資源破壞問題更加突出；四是東部煤化工發(fā)展對(duì)環(huán)境的影響將日益嚴(yán)峻。
發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)展落后地區(qū)在環(huán)境保護(hù)工作中應(yīng)采取共同但有區(qū)別的政策。保護(hù)環(huán)境的共同責(zé)任固然重要，但也不能忘了區(qū)別責(zé)任。發(fā)達(dá)地區(qū)必須率先大幅度減排，為落后地區(qū)的發(fā)展騰出必要的排放空間。同時(shí)，要向落后地區(qū)提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持，以建立幫扶對(duì)子、區(qū)域協(xié)作、友好城市等方式，使落后地區(qū)能夠有資金、有技術(shù)、有能力采取預(yù)防為主、保護(hù)良好生態(tài)環(huán)境的措施，減緩污染排放，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
國家在制訂有關(guān)環(huán)境政策時(shí)，不能全國“一刀切”。現(xiàn)在一些國家環(huán)境政策來自于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，他們有更多的話語權(quán)，但實(shí)際上有些政策對(duì)落后地區(qū)的發(fā)展是一種限制，帶來了事實(shí)上的社會(huì)不公平和不和諧。發(fā)展落后地區(qū)財(cái)力薄弱，要保護(hù)環(huán)境，就需要國家給予更多的資金、技術(shù)和人才支持，補(bǔ)償落后地區(qū)為保護(hù)環(huán)境做出的犧牲。特別是國家在重點(diǎn)工程項(xiàng)目支持方面，要對(duì)發(fā)展落后地區(qū)的環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以及環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)項(xiàng)目，給予更大的傾斜；在滿足環(huán)保要求的前提下，優(yōu)先、加快支持落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)等。
針對(duì)黑龍江省目前的財(cái)力狀況，從發(fā)展戰(zhàn)略角度，要在發(fā)展中保護(hù)好良好生態(tài)環(huán)境，讓松花江休養(yǎng)生息。要像國家為黑龍江省林業(yè)休養(yǎng)生息而實(shí)施的天然林保護(hù)工程(即“天保工程”)一樣，優(yōu)先在松花江流域?qū)嵭协h(huán)境補(bǔ)償政策，增加中央對(duì)黑龍江省生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的轉(zhuǎn)移支付。以“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰污染誰治理、誰受益誰補(bǔ)償”為基本原則，堅(jiān)持因時(shí)因地制宜、區(qū)分具體情況、循序漸進(jìn)的步驟，建立環(huán)境財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，充分考慮保護(hù)生態(tài)環(huán)境因素，加大對(duì)限制和禁止開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。
總之，建設(shè)生態(tài)文明、保護(hù)環(huán)境是大家共同的責(zé)任，但要處理好全局與局部、中央與地方的關(guān)系。實(shí)施“共同但有區(qū)別”的政策，實(shí)行分類指導(dǎo)、分區(qū)管理，尊重自然規(guī)律，形成各具特色的發(fā)展格局。按照優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類主體功能區(qū)區(qū)劃的不同要求，落實(shí)配套政策措施，合理安排經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)，共建生態(tài)文明，共享美好家園。
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