建立和完善最嚴格的環(huán)境保護制度
最嚴格的環(huán)境保護制度的實現(xiàn)需要相應(yīng)的保障措施進行支撐？梢越梃b最嚴格水資源管理制度，配套出臺實行最嚴格的環(huán)境保護制度考核辦法，并明確各省、自治區(qū)、直轄市工作目標。同時，健全環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控體系，完善環(huán)境管理體制，完善環(huán)境投入機制，健全政策法規(guī)和社會監(jiān)督機制等。
和誰對話?
王紅瑞，北京師范大學水科學研究院教授，博士生導師。長期從事水資源系統(tǒng)分析、水資源政策與管理、環(huán)境規(guī)劃與評價等方面的研究和教學工作。主持和參與國家級、省部級科研項目40余項，出版著作3部，發(fā)表論文130余篇，其中SCI/EI檢索文章40篇。
為什么對話?
黨的十八大報告明確指出，要加強生態(tài)文明制度建設(shè)，完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度。2012年，國務(wù)院出臺了最嚴格水資源管理制度的實施意見和考核辦法。一些地區(qū)已初步開始進行最嚴格水資源管理制度的試點工作。我們想知道，最嚴格的環(huán)境保護制度的內(nèi)涵是什么？最嚴格水資源管理制度能為建立和完善最嚴格的環(huán)境保護制度帶來哪些啟示？
對話人:王紅瑞北京師范大學水科學研究院教授
采訪人:中國環(huán)境報記者
點擊一:焦點關(guān)注完善最嚴格的環(huán)境保護制度
關(guān)鍵思路隨著地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量變化以及環(huán)境管理需求的不斷調(diào)整，最嚴格的環(huán)境保護制度應(yīng)該應(yīng)時而調(diào)，在充分體現(xiàn)時效性中，階段性地調(diào)整和發(fā)展
記者：黨的十八大報告明確指出，要加強生態(tài)文明制度建設(shè)，完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度。您如何理解最嚴格的環(huán)境保護制度的內(nèi)涵？
王紅瑞：最嚴格的環(huán)境保護制度是相對于過去的環(huán)境保護制度來說的。我認為，最嚴格的環(huán)境保護制度的內(nèi)涵應(yīng)該是：為應(yīng)對環(huán)境污染與生態(tài)破壞嚴峻形勢，在原有環(huán)境保護制度的基礎(chǔ)上，在污染產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移或擴散、治理等全過程中嚴把保護關(guān)，在大力強化環(huán)境保護監(jiān)督管理的同時，建立健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究和環(huán)境損害賠償?shù)戎贫，從而實現(xiàn)污染持續(xù)下降、生態(tài)持續(xù)改善。
記者：有專家認為，最嚴格的環(huán)境保護制度是動態(tài)的，應(yīng)隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量變化而不斷調(diào)整。對此，您是如何理解的？
王紅瑞：這主要是從其時效性出發(fā)來說的。一方面，經(jīng)濟社會發(fā)展會對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生一系列破壞；另一方面，人類社會文明發(fā)展對環(huán)境質(zhì)量提出了更高的要求。最嚴格的環(huán)境保護制度也正是在解決這種矛盾的過程中被提出的。正因如此，最嚴格的環(huán)境保護制度從產(chǎn)生開始就是和社會經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量變化分不開的。
從空間層面上來說，最嚴格的環(huán)境保護制度不應(yīng)該是全面趨同的。在具體要求和實施中，應(yīng)充分考慮不同區(qū)域、流域經(jīng)濟社會發(fā)展階段和環(huán)境管理支撐能力的差異性，不能搞“一刀切”；從時間維度上來說，最嚴格的環(huán)境保護制度不是一成不變的制度。隨著地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量變化以及環(huán)境管理需求的不斷調(diào)整，最嚴格的環(huán)境保護制度也應(yīng)該應(yīng)時而調(diào)，切勿超前過嚴要求，也不固化放松要求，在充分體現(xiàn)時效性中，階段性地調(diào)整和發(fā)展。
點擊二:焦點關(guān)注最嚴格水資源管理制度帶來的啟示
關(guān)鍵思路深刻把握制度內(nèi)涵，將工作內(nèi)容逐條分解，務(wù)求實效；明確劃定生態(tài)紅線；配套出臺最嚴格的考核辦法等
記者：2012年，國務(wù)院正式出臺意見，就實行最嚴格水資源管理制度作出了全面部署和具體安排。最嚴格水資源管理制度能給最嚴格的環(huán)境保護制度的建立和完善帶來哪些啟示？
王紅瑞：最嚴格水資源管理制度和最嚴格的環(huán)境保護制度都是在經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段，人類社會為追求更高生存和生活質(zhì)量的需求情況下應(yīng)運而生的。兩者在提出背景、內(nèi)涵、內(nèi)容和具體實施形式中有較多的相同性，因此，在制定最嚴格的環(huán)境保護制度過程中，可以從最嚴格水資源管理制度中獲得一些啟示。
在制定最嚴格的環(huán)境保護制度過程中，最重要的是深刻把握制度內(nèi)涵，在設(shè)定各項內(nèi)容的基礎(chǔ)上，將工作內(nèi)容逐條分解，務(wù)求實效。可從污染物總量控制、環(huán)境保護效率要求和流域環(huán)境容量管理等方面進行內(nèi)容設(shè)定，從環(huán)境法規(guī)、污染治理體系、環(huán)境質(zhì)量目標、最嚴格的環(huán)境準入制度、企業(yè)退出機制以及環(huán)境經(jīng)濟政策等手段出發(fā)，提出具體工作要求。在指標分解中，可從水環(huán)境保護、大氣環(huán)境保護、土壤環(huán)境保護等方面進行綜合考慮和指標設(shè)定。
當然，最嚴格環(huán)境保護制度的實現(xiàn)也需要相應(yīng)的保障措施進行支撐。可以借鑒最嚴格水資源管理制度，配套出臺實行最嚴格的環(huán)境保護制度考核辦法，并明確各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護工作、保護效率、保護質(zhì)量等方面的目標。同時，進一步建立環(huán)境保護責任和考核制度，健全環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控體系，完善環(huán)境管理體制，完善環(huán)境管理投入機制，健全政策法規(guī)和社會監(jiān)督機制等。
記者：最嚴格水資源管理制度作為最新的治水方略，特別提出了“三條紅線”控制目標。我國環(huán)境保護領(lǐng)域，也提出守住生態(tài)紅線。那么，在建立和完善最嚴格的環(huán)境保護制度時，如何劃定生態(tài)紅線？
王紅瑞：最嚴格水資源管理制度中的“三條紅線”分別為：水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線及水功能區(qū)限制納污紅線。
在建立和完善最嚴格環(huán)境保護制度時，為確保順利實行，同樣可以借鑒最嚴格水資源管理制度，劃定生態(tài)紅線！秶鴦(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》中提出，要加大生態(tài)保護力度。國家編制環(huán)境功能區(qū)劃，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，對各類主體功能區(qū)分別制定了相應(yīng)的環(huán)境標準和環(huán)境政策。
從技術(shù)角度來講，生態(tài)紅線在劃定的過程中，既要考慮生態(tài)系統(tǒng)本身的敏感性和服務(wù)功能在空間分布上的差異性，也應(yīng)將自然環(huán)境給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的風險作為重要因素加以引入。具體來說，生態(tài)紅線的劃定應(yīng)該綜合考慮區(qū)域內(nèi)的自然保護區(qū)、水源保護區(qū)、土地覆被類型、坡度、地質(zhì)災害、水土流失、海水入侵、暴雨山洪等多重因子。
記者：最嚴格水資源管理制度中提到，要合理調(diào)整水資源費征收標準，擴大征收范圍，嚴格水資源費征收、使用和管理。在環(huán)境保護領(lǐng)域，是否也應(yīng)該實行最嚴格的排污收費制度？
王紅瑞：現(xiàn)行排污收費制度在設(shè)計和執(zhí)行環(huán)節(jié)中，存在著排污收費標準不高、征收效率低、征收項目不全、排污費使用不規(guī)范等問題。
我認為，實施最嚴格的排污收費制度是有必要的。在下一步推進排污收費制度改革中，一方面，要不斷創(chuàng)新改革排污收費理論，科學把握其經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)職能與政府監(jiān)管職能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。另一方面，要不斷完善環(huán)境管理制度。實行排放污染物總量申請收費制度以及進行工作轉(zhuǎn)向，推動由企業(yè)從被動征收變?yōu)橹鲃永U費。
可以適當調(diào)高排污收費標準，推行總量控制、超標重罰措施。通過提高排污單位申報意識并嚴格落實申報—核定制度、提高排污費征管人員素質(zhì)并加大執(zhí)法力度、落實公示制度并健全稽查機制、增強環(huán)保部門財力保障并加強財政審計監(jiān)督來提高排污費征收效率，規(guī)范排污費使用管理。
在當前條件下，排污稅收體系的建立仍需要一定的時間。在我國，排污稅收制度的理論和實施基礎(chǔ)尚不牢固，實施時機尚未成熟。可以先對個別收費項目進行排污收稅試點，待時機成熟時再全面開展。
點擊三:焦點關(guān)注國內(nèi)外實行嚴格環(huán)境保護制度的實踐和經(jīng)驗
關(guān)鍵思路嚴格控制污染物排放總量，實行強制管理措施，制定指導性標準等
記者：2006年，江蘇省最早提出要堅決落實“環(huán)保優(yōu)先”方針，實行最嚴格的環(huán)境保護制度。近年來，江蘇有哪些具體實踐？對其他地區(qū)有何啟示？
王紅瑞：在“環(huán)保優(yōu)先”方針的指導下，江蘇省逐步完善了5方面的環(huán)保政策措施：完善多元化的投資政策，強化政府環(huán)保職能；完善環(huán)境價格政策，實現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置；完善產(chǎn)業(yè)準入政策，有效解決結(jié)構(gòu)污染矛盾；完善行政管理體制，提高環(huán)境監(jiān)管能力；完善生態(tài)良好創(chuàng)建機制，形成全社會共同參與的合力。
從2006年開始，江蘇省各級財政將“211環(huán)境保護”支出科目列為公共財政支出的重點，逐年加大投入，確保財政對環(huán)保支出的增幅高于經(jīng)濟增速。省財政安排的省級污染防治專項資金由每年3000萬元增加到3億元，作為重點環(huán)保項目建設(shè)引導資金，推動環(huán)保投入多元化。省級環(huán)保獎勵資金從每年100萬元提高到500萬元，用于獎勵在環(huán)境保護工作中做出顯著成績的集體和個人。2007年太湖藍藻事件后，省財政每年安排20億元用于太湖污染治理，同時，要求太湖區(qū)域新增財力的10%~20%用于污染治理。
2008年，江蘇省政府批準實施COD和SO2排污指標初始價格和收費管理辦法，在此基礎(chǔ)上有償分配和交易試點在太湖流域和電力行業(yè)分別展開。太湖流域污水處理行業(yè)COD的排放指標初定為每噸2600元，紡織染整、化學工業(yè)、造紙、鋼鐵、電鍍、食品制造（味精和啤酒）六大行業(yè)的COD排放指標每噸為4500元；SO2排放指標每噸為2240元，并同步建立排污權(quán)二級市場和規(guī)范的交易平臺，全面推行排污權(quán)交易試點。
在嚴格控制排污總量的前提下，允許排污單位將治污后富余的排污指標作為商品向市場出售。從2008年起，江蘇在全國第一個將廢氣排污費從每污染當量0.6元提高到1.2元，污水排污費從每污染當量0.7元提高到0.9元，使排污收費接近甚至高于治理成本，有力地促進了企業(yè)由被動治污向主動治污轉(zhuǎn)變。
正是在政策、制度、機制等方面的不斷創(chuàng)新，才使江蘇省在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，環(huán)保工作也一直走在全國的前列。
江蘇省帶給其他地區(qū)的啟示是，要大膽創(chuàng)新，不斷創(chuàng)造有利條件，將生態(tài)環(huán)境作為考核指標體系之一，實行“一票否決”，努力實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、污染持續(xù)下降、環(huán)境持續(xù)改善。
記者：在發(fā)達國家，是否有制定相對嚴格的環(huán)境保護制度的做法？能否舉例說明？
王紅瑞：從西方市場經(jīng)濟國家環(huán)，F(xiàn)狀來看，一般都建立了以政府直接控制為主、以市場手段為輔，倡導企業(yè)和公眾自覺行動的一種混合形態(tài)的環(huán)境管理體系。在這種管理體系下，也有相對嚴格的環(huán)境保護制度，如強制管理措施。這種措施主要是以制定環(huán)境法律法規(guī)和標準，并強制實施的方式，來達到國家確定的環(huán)境保護目標要求。早在1863年，英國頒布的《制堿法》就對工廠排放的硫酸霧、二氧化硫和氯化氫等大氣污染物的排放量作了規(guī)定。1887年，美國為控制污水對河流的污染，規(guī)定了污水排放量和河流流量的稀釋比。至本世紀60年代，西方國家都對工廠排放的各種污染物制定了比較嚴格的環(huán)境標準，并強制企業(yè)予以遵守。
近幾年來，一些國家除規(guī)定強制性的環(huán)境標準外，還制定了指導性標準，如目前流行的環(huán)境標志制度就屬于這種類型。
同時，西方國家比較廣泛地使用排污收費和使用者付費等作為環(huán)境管理的補充措施。如德國于1904年在魯爾重工業(yè)區(qū)率先實行了排污收費制度，并于1976年制定了世界上第一部征收排污費的法律，即《向水源排放廢水征稅法》。1981年，德國又按廢物中不同污染物的數(shù)量，對所有向公共開放水域排污的排放者實行收費。
點擊四:焦點關(guān)注建立和完善最嚴格的環(huán)境保護制度存在的難點
關(guān)鍵思路缺乏基礎(chǔ)理論支撐、法律不健全、環(huán)境管理能力欠缺
記者：目前，我國要建立和完善最嚴格的環(huán)境保護制度，還存在哪些難點？
王紅瑞：首先，從理論支撐角度看，對最嚴格的環(huán)境保護制度的相關(guān)研究仍然較少。最嚴格的環(huán)境保護制度的內(nèi)涵、基本內(nèi)容、特征和具體實施方式等方面的研究缺乏，直接導致落實最嚴格的環(huán)境保護制度缺乏基礎(chǔ)理論支撐。同時，也沒有建立和完善相應(yīng)的制度、政策。此外，各地對最嚴格的環(huán)境保護制度的認識仍存在較大差異。
其次，從基礎(chǔ)制度支撐來看，當前法律、法規(guī)對建立和完善最嚴格的環(huán)境保護制度的支撐力度仍然不足。《環(huán)境保護法》等法律、法規(guī)急需進行修訂。
最后，從環(huán)境保護制度保障方面來看，當前的環(huán)境管理能力，尤其是基層的環(huán)境管理能力難以適應(yīng)建立和完善最嚴格的環(huán)境保護制度要求。基層的環(huán)境監(jiān)測能力不足、環(huán)境執(zhí)法力量不足等仍是急需解決的問題。
記者：為保證制度落到實處，還應(yīng)建立什么樣的保障機制？
王紅瑞：為了保證最嚴格的環(huán)境保護制度能夠落到實處，應(yīng)做到以下幾點：
一要建立環(huán)境保護責任和考核制度。將環(huán)境保護的主要指標納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，縣級以上地方人民政府主要負責人對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作負總責。
二要健全環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控體系。統(tǒng)一環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、環(huán)境質(zhì)量評價與分析等方法，健全相關(guān)技術(shù)標準體系。加強污染物產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、擴散和治理過程中的計量監(jiān)控設(shè)施建設(shè)，逐步建立各級環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控平臺，加快應(yīng)急監(jiān)測能力建設(shè)，全面提高監(jiān)控、預警和治理能力。及時發(fā)布環(huán)境質(zhì)量公報等信息。
三要完善環(huán)境保護投入機制。拓寬投資渠道，建立長效、穩(wěn)定的環(huán)境保護投入機制，保障環(huán)境保護和質(zhì)量管理工作經(jīng)費，對環(huán)境保護能力建設(shè)、環(huán)境污染治理技術(shù)手段推廣應(yīng)用、污染修復等給予重點支持。
四要健全政策法規(guī)和社會監(jiān)督機制。完善環(huán)境保護和質(zhì)量管理等方面的政策法規(guī)體系。深入開展基礎(chǔ)環(huán)境保護教育，強化社會輿論監(jiān)督，進一步增強全社會環(huán)境意識，形成保護環(huán)境的良好風尚。推進環(huán)境保護科學決策和民主決策，完善公眾參與機制，采取多種方式聽取各方面意見，進一步提高決策透明度。
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