環(huán)境責任如何“包產(chǎn)到戶”：政府、企業(yè)、公眾行權(quán)平等
3月10日，在廣東團審議小組會上，全國人大代表、中國工程院院士王如松談到環(huán)境問題時曾透露，解決環(huán)境問題要靠政府主導(dǎo)、市場機制和社會監(jiān)督。
此前也有不少專家指出，政府、企業(yè)、公眾是解決環(huán)境問題中三大不同的行為主體，三者之間需要形成良性互動，才能真正建立起環(huán)境保護的“生態(tài)圈”機制。至此，在環(huán)境保護問題上，三者關(guān)系究竟如何，又該通過怎樣的方式和機制進行互動，已經(jīng)成為不少學(xué)者研究的新熱點問題。
1行政管控：不應(yīng)商量的就該沒得商量
業(yè)內(nèi)人士表示，傳統(tǒng)的“環(huán)境政策”，用“環(huán)境管控”來概括更為貼切。自20世紀50年代到70年代末，當人類社會開始意識到環(huán)境問題的嚴重性時，最早試圖通過命令控制和技術(shù)工具手段的結(jié)合來解決。我國早期的環(huán)境政策也遵循此道，基本上以政府的行政管控和命令手段為主導(dǎo)，通過國家地區(qū)制定有關(guān)法律、法規(guī)和行政條例進行直接控制。早在1979年，就曾用“污染物排放標準控制”對污染的排放濃度進行限制，強調(diào)污染末端治理。然而由于排污企業(yè)被迫接受政府指令，大多采取稀釋濃度的做法應(yīng)對環(huán)保部門檢查，總體環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化。
“目前來看，治理環(huán)境污染的政策手段主要有命令控制政策手段、經(jīng)濟刺激政策手段、勸說鼓勵類政策手段，這主要根據(jù)政府對排污者的強制程度進行分類。其中，命令控制說白了就是沒有商量余地，必須行。”中國人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長宋國君教授在接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者采訪時表示，在環(huán)境污染治理領(lǐng)域，命令控制仍是基礎(chǔ)性手段。
“我國的環(huán)境保護模式以行政為主，市場手段雖然一直都有，但實際執(zhí)行起來還差得遠，例如資源有償使用、總量限制和排污權(quán)交易等，都沒有真正推廣開來。”創(chuàng)綠中心的項目總監(jiān)劉立燦在接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者采訪時表示。
“由于環(huán)境成本屬于外部成本，單靠市場機制自身無法將該成本并入企業(yè)生產(chǎn)成本之中，需要政府憑借‘看得見的手’把環(huán)境成本納入企業(yè)的生產(chǎn)成本中，一方面盡快出臺環(huán)境稅，另一方面加強監(jiān)管，對于違法違規(guī)的企業(yè)給予重罰，以此約束企業(yè)行為。”中投顧問環(huán)保行業(yè)研究員盤雨宏對中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者透露。
北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院經(jīng)濟學(xué)系教授平新喬指出，以行政管控方式來治理環(huán)境污染，其主要體現(xiàn)為：由政府出面來劃分環(huán)境監(jiān)測體系，以政府出面來劃分環(huán)境管理區(qū)域，以政府為主體來落實環(huán)境治理的各級責任，以政府組織方式來制定環(huán)境保護的標準，以政府行政和計劃手段為主來向地方、企業(yè)下達、落實各種減排指標，等等。
采訪中專家指出，我國環(huán)境污染問題之所以頻發(fā)，很大程度上需歸咎于政府對市場自發(fā)性的調(diào)節(jié)失靈和錯位。“在中國，環(huán)境問題的出現(xiàn)，既是市場失靈，也是政府干預(yù)失靈的結(jié)果。所謂市場失靈，是指在市場經(jīng)濟背景下，企業(yè)可能會最大程度追求利益，降低生產(chǎn)成本，而不愿意為治理污染進行投資，從而將污染物傾倒到環(huán)境當中，這就是將企業(yè)成本外部化。而政府失靈的一面，則是由于之前很多地方政府‘唯GDP論’的盛行，導(dǎo)致對很多企業(yè)排污視而不見。”環(huán)保部原總工程師、中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會副理事長楊朝飛在接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者采訪時如是強調(diào)。
劉立燦也表示，當下很多地方治理污染過程中出現(xiàn)“政府來，污染停；政府走，污染繼續(xù)”的情況，根本原因在于政府很難做到有法可依，在環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)察層面上存在欠缺。
2企業(yè)：不能放心加入環(huán)境交易市場
在2013年11月推出的十八屆三中全會的《決定》中明確提出：發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制……但如果追溯到2012年的十八大報告，會發(fā)現(xiàn)類似的內(nèi)容已經(jīng)出現(xiàn)。運用市場之手解決環(huán)保問題，也早已成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點。
以美國的排污權(quán)交易制度為例，專家指出，美國的排污權(quán)交易制度，通過企業(yè)與公眾之間的競價，制定合理的排污權(quán)交易。“這樣，當環(huán)境惡劣的情況下，排污權(quán)交易費用較高，相反，在環(huán)境較好，排污較小的情況下，排污權(quán)交易費用更低，這有利于促進企業(yè)改善環(huán)境。”盤雨宏指出。
然而，專家指出，運用市場手段來解決環(huán)境問題，目前來看仍十分有限，并且市場發(fā)揮作用是否充分，取決于市場機制以及運行規(guī)則是否能真正完善到位。
首先，最基本的是法律規(guī)范，也是市場主體進入的前提之一。“目前，關(guān)于環(huán)保市場法律大多沒有形成，如最核心的《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》都在修訂狀態(tài)，《應(yīng)對氣候變化法》也在討論。”中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心胡少波對中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者表示，對于市場主體來說，首先需要法律對環(huán)境交易行為給予足夠的支持，并對要素市場加以根本上的界定，只有這樣，企業(yè)才能放心加入這個市場。
第二，是排污許可證制度。在環(huán)境交易的市場化過程中，許可和許可證的概念非常重要，它實際上界定了企業(yè)排放的權(quán)利。如果缺乏這一制度，企業(yè)排放者無法了解自身的排放權(quán)利，買賣也就無從談起。但宋國君指出，環(huán)境保護行業(yè)在中國發(fā)展近30年的時間里，許可證的概念仍沒有完全確立起來。“在美國，排污許可證需要定期核查和更換，我國的排污許可證充其量跟注冊證差不多，都沒有具體要求，大多流于形式，不具備管理意義。”
第三，是數(shù)據(jù)精細化支持。環(huán)境市場的運作，一定是需要以數(shù)據(jù)為依據(jù)和基礎(chǔ)的。“這其中不僅包括環(huán)境和低碳相關(guān)政策的設(shè)定，還有對企業(yè)交易數(shù)據(jù)的定量管理。隨著市場化交易全面展開，必然會對數(shù)據(jù)的要求更高。但目前的管理手段，仍不足以支撐對企業(yè)進行精細化的數(shù)據(jù)管理。當前，一些企業(yè)已經(jīng)開始進行精細化管理，但普遍情況來看，數(shù)據(jù)定量管理的水平仍有待提高。”中創(chuàng)碳投戰(zhàn)略總監(jiān)錢國強此前在接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者采訪時表示。
最后，就是監(jiān)管制度。目前，環(huán)保市場與監(jiān)督處罰相關(guān)的制度還沒有完全建立起來。不僅如此，一些關(guān)于環(huán)境的法律中，關(guān)于處罰的內(nèi)容也沒有細化。“如現(xiàn)行的《大氣污染防治法》中，對企業(yè)超證排放的行為最高處罰是20萬元，這顯然無法對過高排放的企業(yè)達到足夠威懾。”胡少波認為。
“環(huán)保市場的建立，應(yīng)當是一種自上而下的變化。首先從宏觀上確定了改革的方向，再通過試點和實踐，理順各個環(huán)節(jié)、各種要素市場的相互關(guān)系、次序和邏輯，同時法律規(guī)范也隨之推出。當上述大量的制度上、理念上和實踐上的投入之后，才能期待用市場來解決問題。與諸多市場一樣，環(huán)境市場本身的特點是惰性很強，也就是說各種要素投入后，在這一行業(yè)的作用需要一段時間才能顯現(xiàn)。這也意味著，市場化或?qū)o法在一朝一夕間發(fā)揮作用，而如果上述的制度和試點能夠同時推進，相信環(huán)保市場將漸成氣候。”美國環(huán)境保護協(xié)會中國項目負責人張建宇如是說。
3公眾：知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、訴訟權(quán)要得到保證
在環(huán)境保護工作中，公眾參與始終是不可忽視的一環(huán)。然而在這一問題上，我國仍面臨諸多問題。
首先，公眾主動參與意識不強。“由于我國環(huán)境政策出臺和執(zhí)行的主要執(zhí)行者是政府部門。在很多情況下，公眾只是被動參與者，缺少發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，我國公眾生態(tài)文明意識具有較強的‘政府依賴’特征，被調(diào)查者普遍認為政府和環(huán)保部門是生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護的責任主體，自己則怠于開展環(huán)保行動。”盤雨宏如是說。
其次，公眾參與環(huán)境保護的制度法律仍有諸多障礙。
“目前企業(yè)污染、政府管理不力、公眾難以監(jiān)督的癥結(jié)在于公眾本來應(yīng)該維護自身權(quán)益、發(fā)揮監(jiān)督作用的空間被限制了，把權(quán)利還給公眾，就可以補充許多政府行政手段和市場手段的薄弱點。”劉立燦表示，按照我國《環(huán)境保護法》的相關(guān)規(guī)定，公眾有權(quán)監(jiān)督破壞環(huán)境的行為。但在具體的法律細節(jié)和實施層面，又面臨諸多障礙。例如，環(huán)境影響評價需要公眾參與、聽證，但很多工程項目都是在沒有公眾參與情況下完成的。還有，公眾遭受污染損害之時，也很難進行環(huán)境訴訟獲得賠償。
“如果公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和訴訟權(quán)能夠得到保證，企業(yè)就會考慮污染是否帶來媒體曝光、法律訴訟、巨額罰款以及刑事責任等，不會做得不償失的事情。”劉立燦指出，政府需要掃清讓公眾參與環(huán)境保護的制度、法律等各種障礙。“公眾監(jiān)督有助于將一部分污染的外部成本納入到企業(yè)自身成本當中，這樣企業(yè)就必將三思而后行。從而減輕了相關(guān)政府部門的壓力，也能減少‘鄰避運動’的發(fā)生。”
“根據(jù)經(jīng)濟學(xué)中的科斯定理，應(yīng)當明確公眾對環(huán)境的財產(chǎn)權(quán)，因為公眾是站在保護環(huán)境的立場，如果企業(yè)對環(huán)境排污，則意味著需要向公眾購買排污的權(quán)利，排污越少承擔的費用越少，通過權(quán)利轉(zhuǎn)移的方式讓企業(yè)意識到對公眾負責。”盤雨宏在談及公眾參與重要性時如是說。
“環(huán)境保護工作也是社會治理的一部分，在這其中，政府、企業(yè)、公眾三者是相互聯(lián)系、相互監(jiān)督、相互制約的關(guān)系。企業(yè)向政府申請項目，公眾有知情權(quán)，因此企業(yè)需要了解公眾的意見。企業(yè)在發(fā)生污染事故之后，政府在處理的同時也需要對公眾進行信息公開。公眾有權(quán)利表達自己的需求。同時，企業(yè)如果對政府的行政審批有意見，也有反批評的權(quán)利。公眾發(fā)現(xiàn)企業(yè)偷偷破壞環(huán)境的行為，也應(yīng)當有合理的渠道去揭露。總之，要想真正解決環(huán)境問題，不僅僅是增加公眾參與，更重要的是政府、企業(yè)和公眾三個行為主體關(guān)系逐漸向平等轉(zhuǎn)化。”楊朝飛表示。
而事實上，政府在治理環(huán)境問題過程中，也開始注意協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、公眾三者關(guān)系的平衡。
2013年12月31日，我國首例政府委托第三方監(jiān)督企業(yè)環(huán)境責任協(xié)議托第三方監(jiān)督企業(yè)環(huán)境責任協(xié)議——清鎮(zhèn)市政府與環(huán)保組織簽訂的《公眾參與環(huán)保第三方監(jiān)督委托協(xié)議》正式出爐！秴f(xié)議》商定，清鎮(zhèn)市政府以購買社會服務(wù)的形式，委托貴陽公眾環(huán)境教育中心，對政府相關(guān)部門和轄區(qū)一、二、三產(chǎn)企業(yè)進行第三方監(jiān)督。自此，政府和企業(yè)成了“運動員”，公眾和環(huán)保組織當上“裁判員”，一種全新的環(huán)境社會評價體系和問責制度得以建立。中國水安全基金聯(lián)合發(fā)起人黃成德對此表示，“像貴陽公眾環(huán)境教育中心這樣的公益環(huán)保組織，作為第三方監(jiān)督者，可以有效降低生態(tài)事故發(fā)生率，幫助鑒別生態(tài)事故的責任，對生態(tài)環(huán)境問題進行公證判定。”
另外，環(huán)保部日前印發(fā)的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南（試行）》也從四方面加大了環(huán)評信息公開力度，即公開環(huán)評報告書（表）全本、公開政府承諾文件、公開批準和不予批準環(huán)評文件的全文、公開環(huán)評機構(gòu)和從業(yè)人員誠信信息。借此，公眾能夠獲得環(huán)評文件（除國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等事項外）的全部信息。另外，地方政府在環(huán)評中做出的環(huán)保措施承諾，公眾可就其是否兌現(xiàn)實施社會監(jiān)督，還可方便獲取環(huán)保部門做出環(huán)評審批決定的詳細信息。中華環(huán)保聯(lián)合會督察訴訟部部長馬勇對此表示，《指南》出臺后，此類信息被明確要求公開。就各級環(huán)保部門來講，這是環(huán)保部公布的可操作的具體文件，以后肯定都會照此執(zhí)行，執(zhí)行不力上級環(huán)保部門可直接問責。
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