跑能源項(xiàng)目的人常常調(diào)侃稱自己是“銅頭、鐵嘴、飛毛腿”。

 

　　漫長的審批周期、復(fù)雜的程序、焦灼的等待、絞盡腦汁的公關(guān)組成一個(gè)能源項(xiàng)目審批的生態(tài)圖譜。

 

　　跑項(xiàng)目難，剝離政府審批利益更難。近兩年，能源系統(tǒng)多位高官和企業(yè)高管落馬，正是禍起于項(xiàng)目審批。

 

　　多位有能源審批經(jīng)歷的受訪人士表示，審批之難在于流程不公開、不透明、周期長，項(xiàng)目是否獲批沒有量化標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)不可控；審批過程面對(duì)多個(gè)管理部門，部門之間協(xié)調(diào)難，企業(yè)不得不反復(fù)周旋。

 

　　華能集團(tuán)一位高管把項(xiàng)目核準(zhǔn)比作是一場攻堅(jiān)戰(zhàn)，“但這場戰(zhàn)爭你看不見對(duì)手，層層闖關(guān)，跑斷腿磨破嘴。地方和企業(yè)專門派員駐京跟進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展，有的項(xiàng)目核準(zhǔn)需要數(shù)年。”

 

　　按照國務(wù)院簡政放權(quán)要求，今年將深化投資審批制度改革，取消或簡化前置性審批，充分落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)，推進(jìn)投資創(chuàng)業(yè)便利化。該下放的事項(xiàng)要堅(jiān)決下放，行政審批事項(xiàng)一律以清單形式向社會(huì)公開。

 

　　能源項(xiàng)目因投資規(guī)模大、建設(shè)周期長，最具代表性。長久以來，能源行業(yè)存在“重審批、輕監(jiān)管”的問題，審批鏈條長、環(huán)節(jié)多、權(quán)力集中飽受詬病。跑項(xiàng)目、拿“路條”成為能源企業(yè)不得不掌握的本領(lǐng)。

 

　　6月13日，習(xí)近平主持中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議，提出轉(zhuǎn)變政府對(duì)能源的監(jiān)管方式。國家能源局宣稱，加快實(shí)行陽光審批，規(guī)范和優(yōu)化項(xiàng)目審批流程，創(chuàng)新審批備案機(jī)制，建立健全網(wǎng)上公示制度和網(wǎng)上審批制度，保證行政權(quán)力公開透明、規(guī)范運(yùn)行。

 

　　公關(guān)“路條”

 

　　跑“路條”是地方上項(xiàng)目的頭等大事。由于審批程序復(fù)雜和不透明，一些投資項(xiàng)目從開展前期準(zhǔn)備到拿到“路條”，所需要的時(shí)間甚至達(dá)七八年。

 

　　所謂“路條”是指由國家發(fā)改委下發(fā)的同意項(xiàng)目開展工程前期工作的批文，是諸多前置審批最具代表的一項(xiàng)。項(xiàng)目業(yè)主只有在拿到“路條”后，環(huán)評(píng)、水土保持、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害、土地預(yù)審、電網(wǎng)接入等其他支持性文件的批復(fù)才能啟動(dòng)。

 

　　這也意味著，投資項(xiàng)目拿到“路條”是第一道門檻兒。地方政府和項(xiàng)目業(yè)主必須要面對(duì)多個(gè)部門審批和上百份支持性文件，跑部委、進(jìn)京“公關(guān)”成為常態(tài)，每年全國“兩會(huì)”更是地方大員游說項(xiàng)目的好時(shí)機(jī)。

 

　　但實(shí)際上，“路條”并不在國務(wù)院投資核準(zhǔn)的審批程序之內(nèi)，屬于投資部門設(shè)立的行政許可。

 

　　一位接近發(fā)改委人士介紹，2004年國務(wù)院實(shí)施投資體制改革，對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。在投資制度改革后，一些地方政府和企業(yè)為規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，向投資部門咨詢項(xiàng)目是否納入投資計(jì)劃。“本是一項(xiàng)對(duì)特定項(xiàng)目出具的咨詢復(fù)函，演變成為針對(duì)所有核準(zhǔn)項(xiàng)目下發(fā)‘路條’，并作為核準(zhǔn)前置條件。”

 

　　2013年底，國務(wù)院發(fā)布新版《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》，取消和下放部分投資核準(zhǔn)事項(xiàng)。國家發(fā)改委隨后下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)規(guī)范投資項(xiàng)目核準(zhǔn)行為加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管的通知》，文件提出“對(duì)于國家法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定作為項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件的審批手續(xù)，一律放在核準(zhǔn)后、開工前完成。除核電、大型水利水電等特定項(xiàng)目外，堅(jiān)決取消前期工作咨詢復(fù)函等變相審批行為。”

 

　　但時(shí)至今日，跑“路條”仍是項(xiàng)目攻關(guān)的第一步。由于路條資源稀缺，在能源圈內(nèi)流行“買賣路條”的交易，這種交易多出現(xiàn)在風(fēng)電、光伏領(lǐng)域。

 

　　業(yè)內(nèi)人士介紹，有的企業(yè)有政府資源優(yōu)勢，拿到路條后采取股權(quán)收購的方式轉(zhuǎn)讓，從中獲利。目前光伏電站路條交易的行情是0.3元/瓦左右。

 

　　為了“搶路條”，有的地方官員甚至不惜行賄。據(jù)《財(cái)經(jīng)》雜志2013年8月中旬報(bào)道，在原國家發(fā)改委副主任、國家能源局局長劉鐵男貪腐案發(fā)生后，貴州的一名市長因涉嫌為跑“路條”向劉鐵男輸送利益而被調(diào)查。

 

　　國家能源局原局長劉鐵男正是借項(xiàng)目審批權(quán)力牟利，并在被調(diào)查前集中審批項(xiàng)目，以籠絡(luò)人心。

 

　　中紀(jì)委通報(bào)稱，劉鐵男利用職務(wù)上的便利為他人謀取利益，本人及其親屬收受巨額錢物；違規(guī)為其親屬經(jīng)營活動(dòng)謀取利益；收受禮金禮品；道德敗壞。

 

　　在現(xiàn)有的審批制度下，審批鏈條長、審批進(jìn)程不公開，審批者擁有一定的自由裁量權(quán)，使得能源項(xiàng)目審批成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。

 

　　今年以來，國家能源局先后有多名官員被帶走調(diào)查，國家能源局在總結(jié)腐敗案件時(shí)稱，“項(xiàng)目審批權(quán)力過于集中，批項(xiàng)目、批資金的運(yùn)行不規(guī)范和公開程度不夠是主要薄弱環(huán)節(jié)”。

 

　　在這條漫長的審批鏈條中，發(fā)改委、能源局只是參與部門之一。從審批流程看，一個(gè)大型能源項(xiàng)目需要經(jīng)辦事科員——處長——副司長——司長——分管部委領(lǐng)導(dǎo)——部委內(nèi)辦公會(huì)討論通過——下發(fā)核準(zhǔn)文件。

 

　　在這個(gè)冗長的審批鏈條中，每一個(gè)環(huán)節(jié)的進(jìn)度都影響項(xiàng)目進(jìn)展。由于同類申請(qǐng)核準(zhǔn)的項(xiàng)目繁多，上報(bào)項(xiàng)目在發(fā)改委待核準(zhǔn)的目錄中先后次序也大有學(xué)問。“想辦法進(jìn)入審批名錄中是第一步，把項(xiàng)目排名靠前則更為重要。”前述接近發(fā)改委人士說。

 

　“銅頭、鐵嘴、飛毛腿”

 

　　跑項(xiàng)目的人常常調(diào)侃稱，自己是“銅頭、鐵嘴、飛毛腿”。漫長的審批周期、復(fù)雜的程序、焦灼的等待、絞盡腦汁的公關(guān)組成一個(gè)項(xiàng)目審批的生態(tài)圖譜。

 

　　審批難之一是時(shí)間不可控。一位負(fù)責(zé)新能源項(xiàng)目前期推進(jìn)的人士稱，以往報(bào)到發(fā)改委的項(xiàng)目經(jīng)常一兩年沒有正式反饋。這期間新規(guī)定出臺(tái)、一些支持性文件過期，又需要重新上報(bào)。有的能源項(xiàng)目“路條”申請(qǐng)需要八九年，申請(qǐng)過程中地方官員都換了幾屆。“有時(shí)等項(xiàng)目跑下來了，項(xiàng)目開工黃金期已經(jīng)過了。”

 

　　據(jù)獲悉，廣東某上大壓小火電項(xiàng)目是當(dāng)?shù)?ldquo;十一五”項(xiàng)目，環(huán)評(píng)等文件早已得到批復(fù)，至今未獲得核準(zhǔn)；一些項(xiàng)目因核準(zhǔn)進(jìn)程慢，邊批邊建、未批先建，審計(jì)署在6月份就對(duì)大唐等中央企業(yè)違規(guī)建設(shè)進(jìn)行過通報(bào)。

 

　　今年6月，修訂后的《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》正式實(shí)施。新辦法規(guī)定核準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)公開項(xiàng)目核準(zhǔn)過程、核準(zhǔn)結(jié)果，建立項(xiàng)目核準(zhǔn)管理在線運(yùn)行系統(tǒng)，實(shí)行限時(shí)辦結(jié)。

 

　　具體而言，項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)在正式受理申報(bào)材料后20個(gè)工作日內(nèi)做出是否予以核準(zhǔn)的決定，或向上級(jí)項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出審核意見。20個(gè)工作日內(nèi)不能做出決定的，經(jīng)本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長10個(gè)工作日，并應(yīng)當(dāng)將延長期限的理由告知項(xiàng)目單位。

 

　　除審批涉及部門多、審批周期長外，部門之間不協(xié)調(diào)也讓企業(yè)陷入困境。

 

　　按照發(fā)改委投資核準(zhǔn)制度要求，企業(yè)在上報(bào)申請(qǐng)報(bào)告前，需完成可研報(bào)告、專題報(bào)告和諸多支持性文件。這些文件包括，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門出具的選址意見書、國土資源部門出具的用地預(yù)審意見、環(huán)保部門出具的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批文件；節(jié)能審查機(jī)關(guān)出具的節(jié)能審查意見；根據(jù)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的其他文件。

 

　　除已經(jīng)明確支持文件外，“其他文件”數(shù)量龐大。據(jù)跟蹤的某項(xiàng)目顯示，在核準(zhǔn)前僅土地規(guī)劃、生態(tài)影響、地震地質(zhì)、水資源、文物、水土保持等核心組件就有30余項(xiàng)，外加其他大小文件上百個(gè)。

 

　　另一個(gè)問題是，一些審批文件互為前置條件，政府部門之間互相鉗制，讓審批變得更為復(fù)雜。一位負(fù)責(zé)煤電項(xiàng)目審批的人士介紹：“舉例說，投資項(xiàng)目選址研究報(bào)告批復(fù)應(yīng)該是首位的，但一些地方需要附加用地預(yù)審、水土保持、環(huán)評(píng)批復(fù)等，問題是廠址沒有確定，環(huán)評(píng)位置誰來定呢？再如，一些地方林地審批要土地文件，土地審批也要林地批復(fù)文件，企業(yè)不知如何開展工作。”

 

　　國家能源局近日開展的簡政放權(quán)監(jiān)管中，也發(fā)現(xiàn)類似問題。如，江蘇省發(fā)改委《關(guān)于取消和下放行政審批事項(xiàng)實(shí)施方案的通知》明確提出，對(duì)于實(shí)行核準(zhǔn)制管理的企業(yè)投資項(xiàng)目，取消出具同意項(xiàng)目開展前期工作的意見，在前置審批手續(xù)齊備的前提下直接辦理項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)。但在一些地區(qū)，出現(xiàn)項(xiàng)目業(yè)主因無“路條”而無法辦理國土、規(guī)劃等手續(xù)的現(xiàn)象。

 

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