重視過程制度才有生命力——從美國環(huán)境影響評價制度看程序正義
環(huán)境執(zhí)法是確保環(huán)境法律得到正確實施并實現(xiàn)環(huán)境法律目標(biāo)的活動。行政機關(guān)的環(huán)境執(zhí)法行為必須遵照依法行政的原則，所依的“法”不僅包括實體法也包括程序法。法諺云：正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式實現(xiàn)。這種“看得見的正義”就是程序正義，它通過程序法律制度來構(gòu)建一種法律秩序。環(huán)境法律中對環(huán)境執(zhí)法行為所做的程序性規(guī)定就是通過程序制約權(quán)力的方式來制約政府的環(huán)境行政決策。典型的例子是美國的環(huán)境影響評價制度。
美國是首個在法律上規(guī)定環(huán)境影響評價制度的國家。這部法律——1969年《國家環(huán)境政策法》——被認為是一部典型的程序法，它所規(guī)定的環(huán)境影響評價制度強制要求政府的一切重要行為都必須考慮環(huán)境后果，聯(lián)邦政府機構(gòu)在做出項目建議、立法法案以及其他聯(lián)邦重要行為之前要進行環(huán)境影響評價，編制環(huán)境影響報告書。
環(huán)評程序分為哪兩個階段？
前置程序、正式程序
美國《關(guān)于實施國家環(huán)境政策法程序的條例》對貫徹執(zhí)行《國家環(huán)境政策法》的全部程序作了詳細規(guī)定。環(huán)境影響評價程序除了要求聯(lián)邦政府機構(gòu)遵循環(huán)境影響評價程序，同時也為公眾參與環(huán)境治理提供了有效途徑。
美國的環(huán)境影響評價程序，可以劃分為前置程序和正式程序兩個階段。
前置程序?qū)⒉槐匾谱鳝h(huán)境影響報告書的行為排除出去。如果擬議行為屬于不需做環(huán)境影響評價的清單上的行為，那么可以直接排除環(huán)境影響評價程序而實施這一行為。
如果擬議行為不在清單之列，那么可以通過環(huán)境評估程序做一個初步簡短分析。若環(huán)境評估的結(jié)果是不需要制作環(huán)境影響報告書，則只需發(fā)表一份“無重大影響認定”的文件并交由有關(guān)各方和公眾審查。這種審查可以認可或推翻某一認定，若審查推翻了原認定則必須編制報告書。如果環(huán)境評估結(jié)果表明擬議行為對環(huán)境有重大影響，那么必須編制環(huán)境影響報告書。當(dāng)然，聯(lián)邦政府機構(gòu)也可以在審查擬議行為時直接決定制定環(huán)境影響報告書而不再進入環(huán)境評估程序。
正式程序是制作環(huán)境影響報告書的程序。
第一步是制作準(zhǔn)備。作為擬議行為主體的聯(lián)邦政府機構(gòu)需要在《聯(lián)邦公報》上向公眾公布一份將要制作環(huán)境影響報告書的意向通告，描述擬議行為及可能的替代方案，并把意向通告發(fā)送給有可能與提案相關(guān)的部門。然后，聯(lián)邦政府機構(gòu)根據(jù)各相關(guān)方以書面評論或舉行聽證會的方式得到的反饋意見，識別出環(huán)境影響報告書中需要考慮的行動范圍、替代方案和環(huán)境影響。這個程序可以幫助聯(lián)邦政府機構(gòu)盡早識別真正問題并進行研究，避免因重寫一份不完善的草案而造成耽擱。
第二步是制作草案。在環(huán)境影響報告書內(nèi)容確定后，聯(lián)邦政府機構(gòu)開始起草環(huán)境影響評價報告書草案。草案必須盡量公開并討論包括擬議行動在內(nèi)的所有可供選擇方案的環(huán)境影響。
第三步是評論、審閱。環(huán)境影響報告書草案完成后，聯(lián)邦政府機構(gòu)需要向公眾公布并邀請相關(guān)方對環(huán)境影響報告書草案進行傳閱和評論。任何公民都可以對草案提出意見。審閱期從環(huán)保局在《聯(lián)邦公報》上公布通告時開始計算90天。聯(lián)邦政府機構(gòu)必須對各方評論意見做出修改、糾正或解釋等反應(yīng)。
第四步是定稿。審閱期結(jié)束后，進入最后的定稿階段。聯(lián)邦政府機構(gòu)必須把所有實質(zhì)性評論作為附件附在報告書定稿之后，并再提供30天的時間供公眾審閱。在這段時期，擬議行動的反對者可以實施不充分為由起訴聯(lián)邦政府機構(gòu)。期滿后，聯(lián)邦政府機構(gòu)才能將環(huán)境影響報告書提交給決策者。
第五步也是最后一步，即審查與補充。根據(jù)美國國會1972年對《清潔空氣法》增補的第三節(jié)第九條規(guī)定，美國環(huán)保局接管環(huán)境質(zhì)量委員會的環(huán)境影響報告書審查工作。環(huán)保局擁有眾多環(huán)境問題專家以審查日常大量的環(huán)境影響說明書。環(huán)保局對環(huán)境影響說明書的審查評語有3類，分別是：充分、資料不足、不充分。如果環(huán)境影響報告書被判為后兩類，除非作相應(yīng)補充修改，否則這一項目不得付諸實施。同時，被審查者可以不服環(huán)保局的審查結(jié)論而訴諸司法審查。
環(huán)評程序有哪些特點？
正義性、細致性
從上述美國環(huán)境影響評價程序可以看出這一制度所蘊含的程序正義理念。不論是前置程序中“無重大影響認定”文件的公眾審查，還是報告書制作過程中的評論、審閱、定稿階段，都涉及公示公告、聽取意見、說明理由的程序規(guī)定。法定的公開和評論程序使任何機構(gòu)和公民皆可參與對人類環(huán)境有重大影響的重大聯(lián)邦行動的決策。信息公開和公眾參與的程序機制制約聯(lián)邦政府機構(gòu)在環(huán)境影響評價過程中必須收集和吸收其他機構(gòu)、團體和公眾的意見和建議，防止政府在環(huán)境問題上決策失誤或權(quán)力濫用。
另外一個特點是程序的細致性，如開示出不需做環(huán)境影響評價的清單的做法提高了行政效率，并且減少了行政自由裁量可能出現(xiàn)的弊端；又如每步程序之間都能夠流暢銜接，具有很強的可操作性。
環(huán)評是形成兼顧環(huán)境保護需要的聯(lián)邦政府決策方案的過程，各方主體對信息的了解和對過程的參與是保證這一制度達到其目的的保障。環(huán)評制度在過程完成之前并沒有預(yù)設(shè)的方案，其生命力在于過程、在于程序。環(huán)評不是對報告書的內(nèi)容簡單地肯定或者否定，缺乏替代方案討論的環(huán)評制度難免流于形式。
為解決不斷增多的環(huán)境問題，政府會不斷擴充其環(huán)境權(quán)力，而在目的與手段之間還有一個重要的過程就是如何運用權(quán)力以達到治理環(huán)境的目的，這個過程就是行政程序。正當(dāng)行政程序具有制約政府權(quán)力、規(guī)范政府行為的重要價值。
環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境權(quán)力的一種體現(xiàn)，環(huán)境執(zhí)法活動不可避免地涉及權(quán)力對公民合法利益的影響，因此，發(fā)達國家的環(huán)境法律高度重視正當(dāng)環(huán)境行政程序，以大量、細致的條文規(guī)定環(huán)境法律制度的實施程序。環(huán)境行政機關(guān)的執(zhí)法活動不僅對內(nèi)會受到其他行政機關(guān)的評論和監(jiān)督，對外還會不斷受到公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟權(quán)的監(jiān)督和挑戰(zhàn)。
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