外來物種入侵防治有多難
如果一時興起將一只巴西龜放生野外，或者一艘國際線路貨輪的船主沒有極為細致小心地處理壓艙水的問題，會面臨什么后果?
前一種情況，在中國的一些地方，如果放生地點恰巧又選在風景名勝區(qū)(或保護區(qū))，那么你可能面臨一筆數額不小的罰款。
后一種情況，在一些國家，罰款數額要高得多，而且很可能受到刑事處罰，蓄意違反處置壓艙水甚至被列入重罪范圍。
是的，對外來物種有意無意引入懷揣懵懂的好奇求知欲、且不知者無罪的那個時代已經過去了。
不過，雖然在某些覺悟較早的地方已對防治外來物種入侵有了規(guī)范意識，但很多一線執(zhí)法者仍為處罰類似行為大為頭疼。
在中國，關注生態(tài)環(huán)境的學者一直呼吁立法遏制外來物種的入侵。
現狀與困境
“誰都可以管，誰又都不管”
在廣西，一場暴雨過后，除了水災之外，還有個令當地人煩惱的問題——伴隨著暴雨而來的，是大面積繁殖的福壽螺，泛濫成災。
這個每年都會困擾當地的問題并不如兩年前食人鯧出現時那么轟動，“不過它們的性質都是一樣的，外來物種為害一方”。
當地漁政漁港監(jiān)督管理站一名執(zhí)法人員坦言，雖然平時在市場上檢查也會發(fā)現為數不少的外來生物，但要處理這一問題頗為棘手，因為現行的法律法規(guī)并沒有相關的依據，處罰措施不能用，多數情況下還只是通過口頭形式對買賣者進行規(guī)勸。
就如同外來物種給地方帶來的危害一樣，針對同類危害的執(zhí)法問題也并不是廣西一地遭遇的尷尬。
中國政法大學環(huán)境法專家王燦發(fā)教授告訴法治周末記者，防治外來物種入侵一直以來都是我國生物多樣性保護的薄弱環(huán)節(jié)，法律法規(guī)不健全。目前我國還沒有一部專門針對防范外來物種入侵的法律，相關規(guī)定散見于各種法律、法規(guī)、規(guī)章甚至規(guī)范性文件中，而這些規(guī)定的具體執(zhí)行權又分屬于多個不同的部門，部門之間權責也不是很清晰，現實中容易變成“誰都可以管，誰又都不管”。
法治周末記者查閱發(fā)現，與外來物種入侵相關的規(guī)定散落于二十多部法律法規(guī)、十多部部門規(guī)章和規(guī)范性文件中，此外還有數量更為龐大的地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。
北京大學法學院教授汪勁表示，雖然相關立法的數量比較豐富，但因法律規(guī)定與國務院授權負有防治外來物種入侵管理責任的包括環(huán)保、衛(wèi)生、動植物檢疫、海洋、草原、農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和畜牧九大行政主管部門，未有國家的統(tǒng)一管制，加上法律規(guī)定得比較原則，實質上未能對各部門的法定職權關系作出明晰規(guī)定，因此各部門只在權限范圍內通過部門規(guī)章或規(guī)范性文件在該領域內“單打獨斗”。
“日益嚴重的外來物種入侵狀況說明，(這種立法模式)已嚴重制約了我國在外來物種管理和控制方面采取全面、有效的防治行動。”汪勁說。
雖然有數量并不算少的相關規(guī)定，但是仔細對照不難發(fā)現，這些規(guī)定絕大多數過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。
農業(yè)部科技發(fā)展中心劉欣慶等人就指出，“(防治外來物種入侵)由于許多法律法規(guī)過于籠統(tǒng)，在實際執(zhí)行中經常會出現無法可依的現象”。
一直以來，人們熟知的對引入外來物種最直接的把關口在進出境動植物檢疫環(huán)節(jié)，但現實中檢疫通常針對弊病，而并非專門針對外來物種入侵，因此相關法律對此的約束作用非常有限。
王燦發(fā)認為，這在立法目的上就有缺陷，相關的法律規(guī)定是分散的，其立法目的都不是為了防治外來物種入侵，因此制定外來物種入侵防治的專門法律非常必要，在主旨明確的導向上，更好地規(guī)范外來物種引入，也有利于協調各部門的職權和相關法律法規(guī)的關系。
地方先行
湖南破冰，之后無人跟進
受外來物種入侵在地方上為害甚巨的影響，雖然一直沒有專門法律，但一些地方也出臺了防治外來物種入侵的相關法規(guī)規(guī)章。
其中，湖南省2011年在全國率先頒行了《湖南省外來物種管理條例》，這也成為國內第一部專門針對外來物種入侵的地方行政法規(guī)。
這部法規(guī)也令湖南省外來物種防范的名錄管理、行政許可、風險評估、監(jiān)測預警、控制清除和應急反應等制度得以建立健全，使防治行為變得有法可依。這意示著，此后湖南要從國外或者國內跨生態(tài)引入物種時，需要經過申請和評估程序。
據當時的官方資料統(tǒng)計，在條例出臺之前，湖南省的外來物種入侵種類已達97種，全球公認的16種重大外來入侵物種中，湖南有11種。外來物種入侵面積超過1200萬畝。
湖南全省每年因外來物種入侵造成的直接經濟損失達10億元以上，生態(tài)危害與間接經濟損失達100億元。
農業(yè)部科教司巡視員王衍亮表示，目前我國對外來物種的管理只散見于相關法律法規(guī)的條文中，對保護我國生物多樣性和生態(tài)環(huán)境缺乏系統(tǒng)規(guī)范。湖南省的上述條例頒布實施后，將在國內跨地區(qū)和物種轉移和地區(qū)性物種入侵等方面加強監(jiān)管。
據媒體報道，在條例頒行之后，湖南省即對省內引進的外來物種開展了統(tǒng)一的風險評估和治理行動，一些常見的入侵物種受到控制。
不過，官方公布的統(tǒng)計數據顯示，在條例實施了兩年之后，湖南省的外來物種入侵情況并未有明顯的好轉。湖南省率先在全國專門針對防治外來物種立法破冰之后，也幾乎沒有發(fā)現其他地方跟進。
知名環(huán)保專家、公眾環(huán)境研究中心主任馬軍分析說，外來物種入侵造成的不僅僅是所在地的經濟損失，更重要的還有對當地生態(tài)系統(tǒng)的影響，而生態(tài)系統(tǒng)的恢復并不是短期可見的，有些危害甚至是不可挽回的。“因此對外來物種的引進要嚴格控制，上升到立法層面是非常必要的。”他對法治周末記者說。
作為全國政協委員，天津律師何悅也曾提出過加強對外來入侵物種立法和調查的建議，她發(fā)現，早在上個世紀50年代，國際社會就開始通過制定協調一致的國際文件共同抵御外來物種入侵，包括《世界自然憲章》《生物多樣性公約》《保護野生動物遷徙物種公約》等。不少國家在十幾二十年前，也制定了專門規(guī)制外來物種入侵的法律。
立法建議
最好是建立行政許可制度
幾年前媒體即報道稱全國性的《外來入侵生物防治條例》和《全國外來入侵生物防治規(guī)劃》已開始起草工作，但實際上一直停留在起草階段，也并沒有被列入國務院立法工作計劃。
馬軍認為，雖然目前對于防治外來物種入侵已有共識，但相關立法卻遲遲難以推進，可能與難以協調牽扯到的多個部門有關，另外一個重要原因則可能是經濟利益的牽絆，“很多有意引進的外來物種都是出于經濟利益的考慮，對此進行限制，經濟利益自然也會成為阻力”。
在比較了國外對外來物種防治的相關法律規(guī)制后，汪勁認為，我國應當建立超越部門及其利益、集合各學科專家構成的跨部門外來物種風險評估機構。
王燦發(fā)多次在公開場合呼吁，國務院應當盡快制定物種入侵管理條例，協調各部門的管理職權。如果要制定法律的話，則應當協調好與其他法律關系。
他建議，建立外來入侵物種法律控制體系，首先需要對我國現有的相關法律法規(guī)體系進行全面評估，在完善現有保護生物多樣性的相關立法，并增加防范外來生物入侵的內容基礎上，盡快制定外來生物入侵法。
關注此事的學界及實務界人士都提出在引入外來物種方面應采取審慎的態(tài)度，最好的方法就是建立行政許可制度，這也是湖南省目前的做法，而其中外來物種的名錄管理制度又需要發(fā)揮重要作用。
另外一個呼吁較多的問題，則是引入外來物種的法律責任。目前，我國各種相關法律中還沒有外來物種無意引進法律責任的規(guī)定，對于有意引進也僅僅規(guī)定了行政罰款。由于缺乏強有力的責任追究機制，從而助長了外來物種的無序引進和隨意引進。
王燦發(fā)說，由于法律對物種入侵沒有明確規(guī)定法律責任，特別是刑事責任，就使得許多單位和個人根本不理會有關入境動植物如實申報的規(guī)定。刑法中雖然有規(guī)定說，“違反進出境動植物檢疫法的規(guī)定，逃避動植物檢疫，引起重大動植物疫情的，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金”，但這一條只是針對“引起重大動植物疫情的”才追究刑事責任，在執(zhí)法實踐來說，往往只是把造成病蟲害認定為“疫情”。
多數學者建議，未來立法應當完善對外來物種引入的法律追責，應明確規(guī)定違法引進和違法審批的民事責任、行政責任，甚至刑事責任。
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