大氣污染防治法修法:重污染天部分機動車可限行
自2006年啟動修法工作后，大氣污染防治法終于形成修訂草案，并于昨日在十二屆全國人大常委會第十二次會議上提請審議。相比現(xiàn)行大氣法，修訂草案新增了標準規(guī)劃制定、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、重污染天應對三個章節(jié)，并強化了企業(yè)和政府的法律責任，如要求空氣質(zhì)量未達標的城市必須限期實現(xiàn)達標。對于機動車污染方面，草案給予了機動車限行的許可。
草案共8章100條，除了新增的三個章節(jié)外，對政府的環(huán)保責任、排放總量控制和排污許可制度，企業(yè)排放法律責任等方面均進行了強化。草案曾經(jīng)在今年9月公示，征求了各政府部門、專家學者和社會各界的意見。據(jù)了解，有一些來自部門、研究機構和地方的意見認為，該草案還可以更成熟，特別是在新環(huán)保法修訂出臺的背景下，單行污染防治立法應該在模式、原則、內(nèi)容方面進行統(tǒng)籌研究，與環(huán)保法相銜接，對新環(huán)保法中已經(jīng)規(guī)定的制度，依據(jù)大氣污染防治的特點進行細化。
焦點
政府責任
空氣質(zhì)量達標有期限
修訂草案明確了政府在管理空氣質(zhì)量上的責任，要求各地推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對多種污染物協(xié)同控制。修訂草案要求縣級以上人民政府將大氣污染防治工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，地方人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量負責，采取措施，使空氣質(zhì)量達到規(guī)定的標準并逐步改善。城市需實施空氣質(zhì)量限期達標規(guī)劃，這意味著各城市必須按期實現(xiàn)空氣質(zhì)量達標。
草案規(guī)定了國家實行大氣環(huán)保目標責任制和考核評價制度。縣級以上人民政府應當將大氣環(huán)保目標任務完成情況納入考核內(nèi)容，作為對負責人考核評價的重要依據(jù)。對超過國家重點大氣污染排放總量控制指標或者未完成目標的地區(qū)，省級以上政府環(huán)保主管部門應當會同監(jiān)察等部門約談當?shù)卣饕撠熑恕?
具體措施
重污染天企業(yè)可以停產(chǎn)
修訂草案對機動車限行給予了法律依據(jù)，規(guī)定各地政府根據(jù)自身需求和機動車排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區(qū)域和時間，并向社會公告。草案也對其他一些具體污染源進行了規(guī)定，如揚塵污染、餐飲油煙污染、煙花爆竹燃放污染、火葬場廢氣排放污染等。
在重污染天應急章節(jié)中，草案也要求各地政府必須在發(fā)生重污染天氣時發(fā)出預警，啟動應急預案，可以采取責令有關企業(yè)停產(chǎn)或限產(chǎn)、限制或禁止部分機動車行駛、停止工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工等措施。
法律責任
取消環(huán)保罰款50萬封頂
草案強化了企業(yè)排放大氣污染物的法律責任。草案取消了現(xiàn)行法律對造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款“最高不超過50萬元”的封頂。
草案規(guī)定：造成大氣污染事故的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處上一年度從本企業(yè)事業(yè)單位取得收入50%以下的罰款。對造成一般或較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計算罰款；對造成重大或者特大大氣污染事故的，按造成直接損失的3倍以上5倍以下計罰。
為貫徹落實新修訂的環(huán)保法“按日計罰”，草案明確規(guī)定了“按日計罰”的幾種情況：超過污染物排放標準或超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的；未依法取得排污許可證排放大氣污染物的；通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的；建筑施工或者貯存易產(chǎn)生揚塵的物料未采取有效措施防治揚塵污染的。
草案還規(guī)定，未取得排污許可證排放、超標排放、通過偷排、篡改或者偽造監(jiān)督數(shù)據(jù)等逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的，被責令停止排污、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，拒不執(zhí)行的，依照環(huán)保法的規(guī)定，由公安機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人予以拘留。
分析
修法為“單雙號常態(tài)化”開綠燈？
修訂草案中的一個法條，再次挑動起人們關于是否“單雙號限行常態(tài)化”的敏感神經(jīng)。在“機動車船大氣污染防治”專門一節(jié)中，第45條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區(qū)域和時間，并向社會公告。”記者采訪的多位法學專家認為，向地方政府授權，應對授權條款有所規(guī)制，補償機制更加明確、完善，防止地方保護和部門利益法制化。據(jù)新華社
“限行措施”給地方政府授權大
中國政法大學環(huán)境法專家王燦發(fā)教授分析認為，這個條款給了地方政府一個很大的權力。如果這個條款作為法律正式規(guī)定下來，有可能成為地方單雙號限行常態(tài)化的依據(jù)。長期研究環(huán)保法律的北京大學教授汪勁建議對相應條款做進一步細化。
中國人民大學法學院副教授竺效介紹，提交全國人大常委會審議的修訂草案第45條，與之前在國務院法制辦公開征求意見階段的條款有區(qū)別，提高了使用這項權限的政府的級別。征求意見稿是授權“縣級以上人民政府”，提交全國人大常委會審議的修訂草案則修改為“省級人民政府”。
竺效說，如果是單雙號限行，那么草案第45條中“規(guī)定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區(qū)域和時間”，這個表述就比較籠統(tǒng)。比如是臨時限行還是常態(tài)化限行，排放控制是否區(qū)分高排放、低排放的排污水平，這兩類標準，交叉排列組合，就可以劃分出不同類型的限行措施，每種類型的適用條件，以及限行以后相應的補償措施，都需要有明確的規(guī)則。
應嚴格設定授權條件細化補償措施
汪勁認為，第45條涉及公民出行和機動車財產(chǎn)權利的行使。要授權地方政府，則應嚴格設定相應的授權條件，比如當可能發(fā)生嚴重大氣污染的時候，或空氣中某些污染物指標達到一定數(shù)值等，這些嚴格限定的前置條件不但要有，還要在法條中明確列出來。
不但要有前置條件，還要有相應的細化補償措施。竺效說，因為“單雙號限行常態(tài)化”是對公民合法財產(chǎn)的所有權進行了限制，就需要合理的補償措施。補償可以包括多種方式，比如車船使用稅等稅收的減免，保險費用的調(diào)整等。總之，配套措施需要精細化。
“每一種限行的類型、限制條件、如何補償?shù)榷紤斣诜蓷l文中予以明確。做出不同的限行規(guī)定和相應的補償規(guī)定，才能夠讓現(xiàn)在各個地方的各種限行方案有一個更好的法律依據(jù)，更加公平合理。”竺效說。
“即使是緊急狀況，政府行動也應審慎”
草案中新增加的第六章“重污染天氣應對”中的第72條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應當依據(jù)重污染天氣的預警等級，及時啟動應急預案，根據(jù)應急需要可以采取責令有關企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)、限制或者禁止部分機動車行駛、禁止燃放煙花爆竹等應急措施。
即使是緊急情況，政府行動也應當審慎。王燦發(fā)說，第72條就是立法授權政府可以行使緊急命令權，特別是發(fā)生嚴重大氣污染緊急情況時，可以讓機動車停止行駛、工廠停工等。給予政府一定的緊急命令權，這是很多國家通行的規(guī)則，但是政府緊急命令權一定要具體化，比如規(guī)定污染達到什么程度、持續(xù)多長時間，都要制定具體的規(guī)定進行配套。
現(xiàn)行大氣污染防治法1987年制定，上次修訂是2000年。源頭治理薄弱、管控對象單一；總量控制范圍小，重點難點針對不夠；問責機制不嚴，處罰力度不夠，現(xiàn)行法已不能適應新形勢的需要。
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