美國治理大氣污染的“殺手锏”
第二次世界大戰(zhàn)以后，美國的工業(yè)及交通業(yè)迅猛發(fā)展，化石能源消耗量激增，但幾乎沒有相應(yīng)的環(huán)境法規(guī)來管控，大氣污染十分嚴重，震驚世界的八大公害事件中就有兩件(1948年美國多諾拉煙霧事件、20世紀50年代美國洛杉磯光化學煙霧事件)發(fā)生在當時的美國。
1、美國采取了哪些大氣污染治理措施
美國洛杉磯煙霧事件
自1970年美國環(huán)保局成立并開始采用強有力的國家法律來控制大氣污染到現(xiàn)在，大氣環(huán)境狀況得到了很大的改善。美國治理大氣污染，重要經(jīng)驗之一就是大氣污染治理的區(qū)域機制。
區(qū)域環(huán)境管理機制就是在區(qū)域范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的管理機構(gòu)，對區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題進行全盤整合式管理。從操作方式上，這一機制主要通過區(qū)域環(huán)境自主管理和區(qū)域合作兩種方式。而大氣污染治理區(qū)域機制即是區(qū)域環(huán)境管理機制中的一種。
美國環(huán)保局將全美劃分成了十個大的地理區(qū)域，并根據(jù)這樣的劃分建立了十家區(qū)域辦公室來進行管理。這十個區(qū)域以地理和社會經(jīng)濟區(qū)域為藍本，像縫紉機一樣將不同的州拼接在了一起，進行統(tǒng)一管理。這樣，各區(qū)域辦公室便能針對環(huán)境污染問題充分靈活地與各州合作，嘗試許多新辦法。但單純聯(lián)邦環(huán)保局與地區(qū)辦公室這樣的組織架構(gòu)并不意味著區(qū)域機制的立即形成，美國也是通過處理一些重大的區(qū)域性乃至國家性的大氣污染問題，在實踐中摸索而形成這樣的機制。
2、針對洛杉磯光化學煙霧事件
20世紀中期，洛杉磯城市群的區(qū)域污染問題嚴重，近地面臭氧(大氣臭氧是導致光化學煙霧的主要污染物)污染尤其突出，并導致了惡名昭彰的洛杉磯煙霧事件。于是在1976年，加州建立了控制該區(qū)域空氣污染的政府實體機構(gòu)——南海岸區(qū)域空氣質(zhì)量管理區(qū)(SCAQMD)，通過該管理區(qū)將城市空氣污染治理提高到了城市群治理的層面上。根據(jù)職責描述，該機構(gòu)有權(quán)進行立法、執(zhí)法、監(jiān)督、處罰，并通過強制執(zhí)行手段和監(jiān)控、技術(shù)改進、宣傳教育等相結(jié)合的方式協(xié)調(diào)開展工作。SCAQMD通過制訂并推行空氣質(zhì)量管理計劃，并借助排污許可、檢查、監(jiān)測、信息公開與公眾參與等方式實現(xiàn)減排目標，保障了南海岸的空氣質(zhì)量達標。一系列的措施很快就看到了成果，洛杉磯作為當時美國污染最嚴重的城市之一，在以上措施和制度實行后，盡管人口數(shù)量和汽車保有量都在逐步上升，但該地區(qū)的空氣質(zhì)量卻持續(xù)的改善，到90年代初期，臭氧的最高濃度水平降低到20世紀50年代的1/3以下，而此時的機動車數(shù)量卻是當年的4倍多。在洛杉磯城市群空氣污染治理的20年間，根據(jù)治理經(jīng)驗，以及低層大氣中的臭氧傳輸特性與大氣復合型污染的研究成果，美國環(huán)保局發(fā)現(xiàn)，臭氧還需要通過更廣范圍的區(qū)域合作機制來解決。
1990年，《清潔空氣法案》修正案的通過正式宣告了臭氧傳輸區(qū)域的誕生，同時臭氧污染嚴重的東北部緬因州、弗吉尼亞州與哥倫比亞區(qū)聯(lián)合建立了管理機構(gòu)“臭氧傳輸協(xié)會(OzoneTransportCommission，OTC)”。該機構(gòu)由各州代表以及環(huán)保局成員組成，制定了區(qū)域揮發(fā)性有機物，氮氧化物減排目標并督促實施。其后又組建了臭氧傳輸評估組織，在1998年制訂了旨在減少近地面臭氧區(qū)域傳輸及污染的計劃，并在2003年開始執(zhí)行氮氧化物的州實施計劃，實施范圍包括美國東部22個州和哥倫比亞地區(qū)，后來還納入了加拿大東部各省，明確要求在考慮區(qū)域影響的基礎(chǔ)上控制臭氧污染。1997～2004年，美國東部地區(qū)氮氧化物排放削減了25%;夏季受控區(qū)電廠的排放量與實施該政策之前的2000年相比，降低了50%;在東部絕大多數(shù)地區(qū)，臭氧削減量增加了一倍多。正是因為建立、制定了這些機構(gòu)和計劃后，對污染控制區(qū)域內(nèi)各州的具體污染源進行定點檢測，并分享數(shù)據(jù)，聯(lián)動治理，所以才有了這樣顯著的成果。
美國在實施區(qū)域治理機制方面已經(jīng)有了將近40年的經(jīng)驗，這套機制已經(jīng)產(chǎn)生了一些可量化的成績。如下圖所示，在1980-2010年間，美國的國內(nèi)生產(chǎn)總值增加了127%，機動車行駛里程數(shù)增加了96%，能源消費量增加了25%，美國人口增加了36%，但同期主要的六大大氣污染物排放量卻降低了67%。
3對我們的啟示中國環(huán)境管理行政單元是以省級進行劃分的，而這樣的管理機制在具體的操作過程中暴露出了許多問題。比如導致地方政府各自為政，并催生了許多地方保護主義，整體環(huán)境保護首要目標被忽略;各自為營的行政管理也不利于地區(qū)之間環(huán)境保護工作的協(xié)調(diào)開展，不利于科學研究、技術(shù)成果的共享和傳播。實現(xiàn)環(huán)境管理從局地到區(qū)域的轉(zhuǎn)變應(yīng)是中國環(huán)境管理制度變革的方向之一。
當前，中國的大范圍區(qū)域性大氣污染問題已經(jīng)十分嚴重，在傳統(tǒng)的三項污染物(二氧化硫、二氧化氮、PM10)未能有效降低的情況下，以臭氧和PM2.5為代表的二次污染物濃度水平也正在快速上升，區(qū)域能見度持續(xù)下降。中國現(xiàn)在的大氣細粒子污染已經(jīng)遠遠高于世界衛(wèi)生組織2006年10月發(fā)布的《全球空氣質(zhì)量指南》中PM2.5年平均濃度10微克/立方米，以及美國大氣質(zhì)量標準中PM2.5年平均濃度15微克/立方米的限值。顆粒物濃度的增加是灰霾產(chǎn)生的主要內(nèi)在因素，在不利的氣象條件下，以PM2.5污染為代表的區(qū)域性重灰霾持續(xù)時間可長達5～10天，嚴重時，區(qū)域重污染時段PM2.5甚至超世界衛(wèi)生組織指導值幾倍到十幾倍。因PM2.5導致的區(qū)域性大氣污染程度之重，在世界范圍內(nèi)都是少見的，西方國家經(jīng)歷過的重大空氣污染事件在我國大范圍歷史重演的苗頭已經(jīng)顯現(xiàn)。而由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，中國幾個最棘手的大氣污染問題也出現(xiàn)在相對分離的地形區(qū)，例如珠江三角洲地區(qū)，京津唐地區(qū)以及長江三角洲地區(qū)，跨省界污染正是在這里形成的。
全國大面積持續(xù)產(chǎn)生的嚴重灰霾天氣，已經(jīng)把以臭氧和PM2.5為代表的區(qū)域性大氣污染問題推進了公眾的視線里，隨著一次次灰霾天氣的產(chǎn)生，對健康的擔憂、對治理的呼吁之聲也越來越高。大氣空氣污染控制和削減將是中國要長期面臨的一項艱巨任務(wù)，這項任務(wù)不僅要完成，更要加快步伐高質(zhì)量的完成。在發(fā)展經(jīng)濟的同時，環(huán)境成本以及公民健康不能被犧牲掉。我們的政府在穩(wěn)步推進經(jīng)濟、民生的同時，也應(yīng)借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，盡早實施大氣污染區(qū)域防控機制，減少煤炭等化石能源的消耗，并做到有效監(jiān)督，有力監(jiān)管，真正地把經(jīng)濟發(fā)展搞上去，把環(huán)境污染降下來。
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