環(huán)保產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營有規(guī)可循
有關(guān)部門推行特許經(jīng)營模式以來，環(huán)保產(chǎn)業(yè)一直走在特許經(jīng)營的前列，涉及項(xiàng)目包括污水處理、垃圾處理等多方面。圖為采取特許經(jīng)營模式的北京市高碑店污水處理廠。
特許經(jīng)營
最早起源于美國，即被特許人按照合同約定在統(tǒng)一經(jīng)營體系下從事經(jīng)營活動(dòng)，并向特許人支付特許經(jīng)營費(fèi)。在我國多用于政府以特許經(jīng)營方式吸引社會(huì)資本投資建設(shè)公共事業(yè)，如供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理項(xiàng)目等領(lǐng)域。特許經(jīng)營期間，政府可根據(jù)合同收取特許經(jīng)營費(fèi)。
本報(bào)綜合報(bào)道近日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(以下稱《辦法》)，明確可在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營。
其中，特許經(jīng)營從市政擴(kuò)展到多領(lǐng)域。在2004年由住建部出臺(tái)的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中，特許經(jīng)營領(lǐng)域只包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，而此次通過的《辦法》將范圍擴(kuò)大到包括能源、交通、水利、環(huán)保、市政等多個(gè)領(lǐng)域。
同時(shí)，特許經(jīng)營項(xiàng)目的融資渠道將進(jìn)一步拓寬！掇k法》指出，特許經(jīng)營項(xiàng)目可開展預(yù)期收益質(zhì)押貸款，鼓勵(lì)以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項(xiàng)目資本金，支持項(xiàng)目公司成立私募基金，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。
此外，《辦法》還規(guī)定，境內(nèi)外法人或其他組織均可通過公開競(jìng)爭(zhēng)，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。完善特許經(jīng)營價(jià)格或收費(fèi)機(jī)制，政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼，并簡(jiǎn)化規(guī)劃選址、用地、項(xiàng)目核準(zhǔn)等手續(xù)。政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可給予差異化信貸支持，貸款期限最長可達(dá)30年。嚴(yán)格履約監(jiān)督，保障特許經(jīng)營者合法權(quán)益，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，吸引和擴(kuò)大社會(huì)有效投資。
解讀
頂層設(shè)計(jì)完善地位明顯提高
今年1月19日，國家發(fā)改委在其官網(wǎng)上發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》公開征求意見稿。近日，國務(wù)院會(huì)議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，標(biāo)志著國家層面的管理辦法基本成熟和完善。
法律效力提高有何意義？
上升到國家戰(zhàn)略層面，強(qiáng)調(diào)政府信用和嚴(yán)格監(jiān)督
據(jù)了解，在《辦法》通過前，我國特許經(jīng)營依據(jù)的是原建設(shè)部發(fā)布的126號(hào)令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。“這只能算一個(gè)法律規(guī)范性文件。從法律效力上講，無法約束地方政府。比如《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》，其法律效力就比126號(hào)令效力高。”北京市資略律師事務(wù)所副主任徐向東介紹說。
此次出臺(tái)的《辦法》，比原建設(shè)部的126號(hào)令以及發(fā)改委和各省市相關(guān)文件，法律效力都高。
國務(wù)院會(huì)議上，對(duì)于《辦法》的定位有明確表述——是重要的改革和制度創(chuàng)新，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。而徐向東認(rèn)為這個(gè)定位符合當(dāng)前實(shí)際，將特許經(jīng)營上升到國家戰(zhàn)略層面，定位很準(zhǔn)、很高。
實(shí)際上，從對(duì)《辦法》的定位描述中，可以看出把現(xiàn)在的《辦法》和將來會(huì)出臺(tái)的特許經(jīng)營基本法，從戰(zhàn)略角度做了定位，即是國家戰(zhàn)略和治理機(jī)制體制改革的需要。而增加公共產(chǎn)品服務(wù)和供給是指特許經(jīng)營的最終目的，是政府為大眾采購公共服務(wù)。
對(duì)于政府來說，《辦法》強(qiáng)調(diào)了兩點(diǎn)：一是政府履約，強(qiáng)調(diào)了政府信用。另一點(diǎn)是嚴(yán)格監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目的監(jiān)管。
政策創(chuàng)新體現(xiàn)在哪兒？
金融模式有突破，解決融資問題是關(guān)鍵
發(fā)布的《辦法》與以前的內(nèi)部征求意見稿和公開征求意見稿相比，最大的創(chuàng)新在金融部分。針對(duì)PPP項(xiàng)目，文件提到創(chuàng)新的融資模式，如預(yù)期收益質(zhì)押貸款、產(chǎn)業(yè)基金股權(quán)投資、項(xiàng)目公司設(shè)立私募基金等，延續(xù)了《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》國發(fā)60號(hào)文精神。
徐向東認(rèn)為，站在金融機(jī)構(gòu)的角度，金融機(jī)構(gòu)今年的貸款需要放出去。站在地方政府的角度，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)需要資金，二者之間的橋梁是特許經(jīng)營模式。
因此，今年的金融模式肯定會(huì)有突破。比如，《辦法》里提到的政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可以給予差異化信貸支持、貸款期限最長30年等，其實(shí)都是為了解決特許經(jīng)營項(xiàng)目的融資問題。只有這個(gè)問題解決了，特許經(jīng)營模式才會(huì)有大發(fā)展。
新政策是否有遺憾？
融資模式創(chuàng)新和簡(jiǎn)化手續(xù)等細(xì)則需進(jìn)一步落實(shí)
環(huán)保行業(yè)特許經(jīng)營實(shí)踐走在其他行業(yè)前面，一些金融創(chuàng)新模式，在環(huán)保行業(yè)都有案例，如收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、收費(fèi)許可背書等。
“雖然《辦法》有很多亮點(diǎn)，也有很多需要進(jìn)一步落實(shí)的內(nèi)容。”徐向東認(rèn)為。第一，要使《辦法》中的創(chuàng)新融資模式落地，必須制定更完善的細(xì)則。比如，考慮產(chǎn)業(yè)基金股權(quán)投資的期限與退出方式，如何更符合特許經(jīng)營長期合作的需要。
第二，文件規(guī)定要簡(jiǎn)化規(guī)劃選址、土地、項(xiàng)目核準(zhǔn)等手續(xù)，說起來容易做起來卻難。土地問題是特許經(jīng)營項(xiàng)目里最復(fù)雜的問題，因此，各個(gè)方面的法律法規(guī)要進(jìn)一步突破。比如，特許經(jīng)營項(xiàng)目可否無償使用劃撥用地，項(xiàng)目用地主體為國有企業(yè)和非國有企業(yè)時(shí)，用地方式是否存在不同。
對(duì)于項(xiàng)目核準(zhǔn)問題，在簡(jiǎn)化項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)制時(shí)，到底是不需要重復(fù)審批，還是辦核準(zhǔn)手續(xù)不需要做實(shí)質(zhì)性審查，這些都需要進(jìn)一步的操作細(xì)則。
第三，《辦法》中提到“完善特許經(jīng)營價(jià)格或收費(fèi)機(jī)制，政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼”，在一個(gè)具體項(xiàng)目操作中如何給補(bǔ)貼也需要進(jìn)一步的細(xì)化操作規(guī)則。
徐向東總結(jié)，《辦法》只是解決當(dāng)前對(duì)特許經(jīng)營法的急切需要，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》還在制定過程中，值得期待。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
