治太湖要治“地方病”？
波渺渺，柳依依，孤村芳草遠(yuǎn)，斜日杏花飛。
暮春初夏，置身無錫蠡湖岸邊生態(tài)帶，遠(yuǎn)望浩渺太湖，頗有山水野趣。
與歷史上魚米之鄉(xiāng)的自然風(fēng)光不同的是，這一派旖旎后，是千億投資、數(shù)百個污染治理工程、近百個重點(diǎn)流域斷面監(jiān)控以及3萬多平方公里太湖流域內(nèi)無數(shù)人近八年持續(xù)不斷的艱苦努力。
“目前已經(jīng)取得了階段性成果，與2007年前后相比，太湖整體水質(zhì)已經(jīng)大為改觀。”江蘇省太湖辦主任朱鐵軍日前接受記者采訪時說。但從近幾年開始，太湖治理工作的推進(jìn)遇到了新的問題，污染治理邊際效應(yīng)日益顯現(xiàn)，不少區(qū)域性的短板也越來越成為太湖水質(zhì)進(jìn)一步提升的桎梏。
《水污染防治行動計(jì)劃》（以下簡稱“水十條”）的發(fā)布無疑是場及時雨。“我們正在加緊研究，將‘水十條’納入太湖治理的總體框架中來。”朱鐵軍表示，“水十條”里面的不少條款具有很強(qiáng)的針對性，至少對太湖治理來說，能夠解決不少“地方病”。通過落實(shí)“水十條”，5年后基本能夠?qū)崿F(xiàn)兩個持續(xù)——“太湖水質(zhì)持續(xù)改善，流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善”，到2030年前后，太湖水環(huán)境進(jìn)一步恢復(fù)，能夠重現(xiàn)美麗江南的水鄉(xiāng)，重現(xiàn)碧波美景。
治理模式探索的七年
不久前召開的太湖流域水環(huán)境綜合治理第六次省部際聯(lián)席會議認(rèn)為，太湖治理工作取得了階段性成果，實(shí)現(xiàn)了“確保飲用水安全、確保不發(fā)生大面積湖泛”；整體富營養(yǎng)化程度由2007年的中度改善為現(xiàn)在的輕度，湖體主要水質(zhì)指標(biāo)基本在二類、三類；以太湖為水源的城市，基本實(shí)現(xiàn)了“雙源供水”和“自來水深度處理”兩個全覆蓋，各水廠出廠水質(zhì)全面達(dá)到或優(yōu)于國家最新衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)；流域水質(zhì)穩(wěn)中趨好，重點(diǎn)工程項(xiàng)目進(jìn)展順利。
“氨氮指標(biāo)明顯向好，今年取水氨氮濃度（取水頭部）平均在0.1毫克/升左右。”在中橋水廠，無錫自來水有限公司生產(chǎn)運(yùn)營處負(fù)責(zé)人胡侃告訴記者，年初枯水期時，水源點(diǎn)的氨氮濃度最高也在0.3毫克/升左右。而在幾年前，這個數(shù)字經(jīng)常在1毫克/升以上。
尤為值得一提的是，7年治太，有力推動了蘇南經(jīng)濟(jì)向環(huán)境友好型、資源節(jié)約型轉(zhuǎn)變，也促進(jìn)了流域生態(tài)環(huán)境明顯改善。目前流域所有市縣全部建成國家環(huán)境保護(hù)模范城市；17個市縣成為全國生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)城市；16個市縣建成國家級生態(tài)市（縣），占全國40%，是全國最大的環(huán)保模范城市群和生態(tài)城市群。
太湖治理，總體上有兩個大方面的經(jīng)驗(yàn)。首先是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，這是根本途徑。而真正要踏上這條途徑，最根源的仍然是如何正確處理發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系。是環(huán)境保護(hù)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展？還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度制約環(huán)境保護(hù)力度？這些爭議的答案在新修訂的《環(huán)保法》中已經(jīng)明確。但關(guān)鍵的是，將這一理念融入實(shí)踐仍需要一個過程。
另外一個經(jīng)驗(yàn)則是“水十條”中提到的，用系統(tǒng)的思維和綜合手段來治理。從之前的總量控制到今后的質(zhì)量提升，是個很大的變化，朱鐵軍說：“但我們認(rèn)為，總量和質(zhì)量本身是手段和目的的關(guān)系，任何時候都不能偏廢，要用系統(tǒng)的思維和眼光看待。”
在以上兩個原則下，太湖治理在具體問題的解決上，有許多機(jī)制、模式上的探索和創(chuàng)新。比如太湖辦的成立，就是為了解決“三個和尚沒水喝”的責(zé)任落實(shí)問題，是為了督政，看地方黨委政府是否按照法律要求履行了應(yīng)盡職責(zé)，對地方和部門履職情況進(jìn)行監(jiān)察和問責(zé)。而河長制更是首發(fā)于無錫，成熟后在江蘇全省率先推廣。在中國目前的管理體制下，地方“一把手”對具體某一條河流的污染治理負(fù)責(zé)，本質(zhì)上是對新《環(huán)保法》中“地方政府對地方環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的具體落實(shí)。
太湖治理是個綜合工程，需要多個部門齊抓共管，明確部門分工，并真正做到各負(fù)其責(zé)十分重要。朱鐵軍說，環(huán)保部門當(dāng)然是主力軍，但離不開水利、農(nóng)委、住建等各部門，這個在江蘇已得到充分體現(xiàn)。十幾個部門齊抓共管，通過委員會溝通，形成合力。這也是此次“水十條”中指出的要強(qiáng)化的“合力”。
治理步入瓶頸期
7年的努力，結(jié)果有目共睹。但太湖治理進(jìn)行到現(xiàn)在，也遇到了新的困難。
首先是邊際效應(yīng)開始顯現(xiàn)。剛開始水質(zhì)較差的時候，只要建了污水處理廠，切斷污染源，水質(zhì)很快就會改觀，“投入產(chǎn)出比較高”。實(shí)現(xiàn)水質(zhì)從Ⅴ類到Ⅳ類轉(zhuǎn)化相對容易，從Ⅳ類到Ⅲ類就難得多了，因此，無論從數(shù)據(jù)變化來說，還是從感官變化來看，同樣的投入已經(jīng)達(dá)不到之前那么明顯的效果。
其次，在具體治理工作方面遭遇短板。太湖的突出問題，是水質(zhì)富營養(yǎng)化，營養(yǎng)化程度取決于總磷和總氮。太湖在現(xiàn)階段，總氮的控制還很重要。但從操作層面而言，從國家到地方，總氮和總磷還沒有納入嚴(yán)格管理。法律法規(guī)沒有相應(yīng)的規(guī)定，對企業(yè)的管理也缺少依據(jù)，因此，在市場上，也缺乏相應(yīng)的技術(shù)支持。
“很簡單的道理，要求湖體水質(zhì)達(dá)到相應(yīng)指標(biāo)，首先要控制入湖河流，而國家目前在河流水質(zhì)控制上還沒有總氮的標(biāo)準(zhǔn)。”朱鐵軍說，現(xiàn)在太湖的氨氮和COD都達(dá)到Ⅱ類水指標(biāo)要求了，但總磷還是Ⅳ類，參考指標(biāo)總氮是Ⅴ類。雖然江蘇省在主要污水處理廠都設(shè)有總氮排放標(biāo)準(zhǔn)，但即便這樣，距離湖水水質(zhì)改善的要求也還很遠(yuǎn)。關(guān)于總氮、總磷的控制政策，是太湖治理具體層面遇到的最大短板。
第三個問題應(yīng)該更加引起重視。已經(jīng)連續(xù)7年實(shí)現(xiàn)“兩個確保”，沒有出問題，加之邊際效應(yīng)的出現(xiàn)，投入效果不如以前明顯，經(jīng)濟(jì)增速放緩等種種原因，流域范圍內(nèi)一些地方政府對太湖治理出現(xiàn)麻痹和松懈，工作還需要進(jìn)一步堅(jiān)持不懈抓下去。
不過，“水十條”的頒布實(shí)施為破解現(xiàn)實(shí)問題帶來了契機(jī)。
“‘水十條’的目標(biāo)設(shè)定切合地方實(shí)際，不是非常高，是跳一跳能夠做到的。”朱鐵軍表示，分區(qū)域、分地域設(shè)定目標(biāo)而不是一刀切的做法更具可操作性。其中不少政策指向也有助于解決太湖治理目前遇到的現(xiàn)實(shí)問題。
比如說，“水十條”明確“選擇對水環(huán)境質(zhì)量有突出影響的總氮、總磷、重金屬等污染物，研究納入流域、區(qū)域污染物排放總量控制約束性指標(biāo)體系”。“這就是解決太湖治理短板的依據(jù)。”朱鐵軍說，有關(guān)部門下一步就要牽頭研究，怎樣將總磷、總氮等納入約束指標(biāo)，包括排放標(biāo)準(zhǔn)、控制手段、計(jì)量方法考核到排污交易等等，要全部盡快啟動。
嚴(yán)格落實(shí)“水十條”，再現(xiàn)太湖碧波美景
在有著“無錫母親河”之稱的梁溪河，全長十多公里的河道岸邊已經(jīng)形成公園帶。在距離入湖口處不遠(yuǎn)，記者看到了一處自動水質(zhì)監(jiān)測站，實(shí)時監(jiān)控入湖水質(zhì)，可以及時分析主要污染物濃度變化情況。
“像這樣的監(jiān)測站，從2008年至今已經(jīng)建成運(yùn)行了95個。”無錫市太湖水污染防治辦公室督查應(yīng)急處處長孫三保告訴記者，作為水質(zhì)預(yù)警的一部分，監(jiān)測站對主要入湖河流及其重要支流進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，及時預(yù)警流域水質(zhì)變化，太湖辦則根據(jù)水質(zhì)變化情況及時編發(fā)水質(zhì)快報，“近兩年已經(jīng)發(fā)了100多期”。
在嚴(yán)密監(jiān)控下，太湖流域整體水質(zhì)正在向好。不過，距離“水十條”的要求目標(biāo)仍有差距，比如，流域內(nèi)還有相當(dāng)一部分水體未達(dá)到地表Ⅲ類水，不少城市或區(qū)（縣）仍有黑臭河流亟待治理。
“水十條”要求長三角地區(qū)的污水收集處理率達(dá)到95%以上，目前無錫市等地已經(jīng)超過這一數(shù)值，但縣域還有差距，江蘇省要求要達(dá)到98%以上，這些都要根據(jù)“水十條”要求加快推動。“水十條”提出了很多創(chuàng)新要求，第三方治理、投融資機(jī)制等，這些如何融入到太湖治理，還需要更多配套政策支持，解決具體問題。
如何把“水十條”落實(shí)到太湖治理的總體框架中，解決太湖治理的“地方病”，江蘇省正在加緊研究，思路也正在形成。“我們已赴省內(nèi)外進(jìn)行調(diào)研，近期將具體研究。”朱鐵軍表示，目前要緊的是探索新的機(jī)制和模式。
特別是融資問題，江蘇省在這方面走在前列，比較容易操作的模式都已經(jīng)市場化運(yùn)作了。比如，江蘇的水污染處理費(fèi)用占水費(fèi)的比例達(dá)到45%左右，這部分資金用來投入污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行，收費(fèi)政策還可用來進(jìn)行抵押融資，這就解決了由于管網(wǎng)建設(shè)缺乏資金而讓污水處理設(shè)施“曬太陽”的問題。
“‘水十條’提出了很多融資模式，我們也都在嘗試。”朱鐵軍表示，比如排污權(quán)抵押。由于江蘇省的排污許可制度試行得相對較早，具備一定基礎(chǔ)，排污權(quán)抵押很快也將被提上議程，但最大的障礙仍然是政策配套。
“‘水十條’規(guī)定的考核制度也非常好。”朱鐵軍認(rèn)為，應(yīng)終身追責(zé)，并把相關(guān)工作納入政績考核。在太湖地區(qū)，黨委組織部門也是考核成員單位，要將地方水環(huán)境治理的成效作為政績評價的依據(jù)，甚至是干部升遷的重要依據(jù)。
另外，關(guān)于“水十條”中所說的信息公開制度，太湖辦等部門也正在考慮如何進(jìn)一步推進(jìn)。目前，太湖辦已經(jīng)通過媒體向社會公布了各區(qū)域的工作情況，但之前是公布好的，以后要考慮將好的、差的都公布。
當(dāng)然，就目前來看，“水十條”中有些條款要全面得到落實(shí)還具有一定的挑戰(zhàn)性。比如，江蘇省的節(jié)水任務(wù)很艱巨。由于江蘇省本身并不是缺水地區(qū)，雖然早就實(shí)施了階梯水價，江蘇省的商業(yè)、娛樂等用水價格已經(jīng)很高，但再生水的使用推廣和節(jié)水指標(biāo)還有差距。“還要繼續(xù)開拓，如果有一成或更多的污水深度處理后回用為景觀用水，數(shù)量就十分可觀了。”朱鐵軍表示。
“水十條”的238項(xiàng)細(xì)則，基本上涵蓋了現(xiàn)階段我國主要的水環(huán)境問題，為太湖治理走出當(dāng)前的困局提供了重要的指引和政策依據(jù)。太湖再現(xiàn)歷史美景，并非遙不可及。
“我們的想法是，通過一個五年計(jì)劃，能夠把太湖富營養(yǎng)化穩(wěn)定在輕度，藍(lán)藻發(fā)生的頻率和強(qiáng)度明顯減少；飲用水保障無虞，太湖流域的水質(zhì)優(yōu)良比例達(dá)到七成以上，滿足功能用水的達(dá)到八成以上，基本消除黑臭河流。”朱鐵軍說，到2020年，太湖流域?qū)崿F(xiàn)兩個持續(xù)：水質(zhì)持續(xù)改善，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善；到2030年，太湖水生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步恢復(fù)，太湖碧波美景重新展現(xiàn)在江南大地。
“2020年的近期目標(biāo)很明確。”他補(bǔ)充說，這是應(yīng)該達(dá)到的，也是可以達(dá)到的。
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