依法治理大氣污染需區(qū)域聯(lián)動
近年來,霧霾等環(huán)境問題,引發(fā)了全民對大氣污染治理的高度關(guān)注。5月29日，記者采訪了長期研究環(huán)保問題的法律專家、首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授高桂林。他認(rèn)為，由于大氣污染具有跨行政區(qū)域的特點，所以從法治層面來講，對大氣污染的治理僅僅依靠單一地方政府進(jìn)行獨立治理很難取得全面徹底治理的效果，須建立聯(lián)合治理機制才能產(chǎn)生實效。
記者：一般情況下，大氣污染是跨區(qū)域的，您認(rèn)為綜合治理大氣污染應(yīng)先從哪入手？
高桂林：從法律角度來看，大氣污染區(qū)域綜合治理的措施包含立法、司法、行政執(zhí)法三個側(cè)面。立法是制度之源，首先應(yīng)當(dāng)建立區(qū)域間立法協(xié)調(diào)機制。從立法內(nèi)容來看，涉及以下幾個核心點：一是立法程序。聯(lián)合立法的起草、審議、表決、公布的程序，除了需要符合現(xiàn)行立法法之外，具體操作細(xì)節(jié)還需進(jìn)一步規(guī)范。二是審議程序。可植入專家咨詢程序作為立法審議環(huán)節(jié)的必經(jīng)程序，加大區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治立法的專業(yè)性。三是公眾參與。進(jìn)一步擴大公眾參與立法過程的渠道，充分聽取公眾的意愿表達(dá)。四是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域大氣污染防治聯(lián)合立法確立的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不能低于已經(jīng)生效的單一行政區(qū)內(nèi)最嚴(yán)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。五是信息公開。進(jìn)一步拓展聯(lián)合立法的信息公開渠道，增加信息公開內(nèi)容，廣泛接受民眾監(jiān)督。
記者：建立區(qū)域間立法協(xié)調(diào)機制的問題解決后，如何來共同執(zhí)行？
高桂林：你提的這個問題，實際上是區(qū)域司法如何協(xié)調(diào)的問題。由于大氣污染具有跨行政區(qū)的特點,跨區(qū)訴訟就成為解決區(qū)域大氣污染糾紛的必然選擇，因此應(yīng)建立司法協(xié)調(diào)機制加以應(yīng)對。司法協(xié)調(diào)機制可以分為“硬協(xié)調(diào)”和“軟協(xié)調(diào)”兩類：“硬協(xié)調(diào)”是由最高司法機關(guān)建立跨區(qū)域法院并出臺相應(yīng)規(guī)范性文件，對跨區(qū)域司法糾紛的處理加以規(guī)定；“軟協(xié)調(diào)”是由區(qū)域間司法主體達(dá)成具有共同約束力的協(xié)議，來協(xié)調(diào)區(qū)域司法糾紛的處置。無論是“硬協(xié)調(diào)”，還是“軟協(xié)調(diào)”，其核心內(nèi)容主要解決以下問題：其一，跨區(qū)審判的管轄。包括一審法院的選擇,上訴法院的確立、訴訟費用標(biāo)準(zhǔn)等。其二，審判標(biāo)準(zhǔn)的選擇。遇到須選用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為審判依據(jù)時，應(yīng)當(dāng)選用聯(lián)合司法區(qū)域之內(nèi)單一行政區(qū)的最高標(biāo)準(zhǔn)，作為區(qū)域之內(nèi)審判的標(biāo)準(zhǔn)。其三，判決文書的執(zhí)行。對于跨區(qū)執(zhí)行、跨區(qū)司法協(xié)助、司法強制、異地信息共享等內(nèi)容，要有明確的規(guī)定。其四，審判程序的監(jiān)督。大氣污染跨區(qū)審判不應(yīng)成為法律監(jiān)督的“法外之地”，應(yīng)當(dāng)規(guī)定檢察機關(guān)跨區(qū)監(jiān)督的職權(quán)，在立案監(jiān)督、抗訴程序、執(zhí)行監(jiān)督、督促起訴、支持起訴等方面充分發(fā)揮檢察職能。
記者：我國在其他領(lǐng)域的行政聯(lián)合執(zhí)法已經(jīng)有很長的歷史,并且總結(jié)了諸多經(jīng)驗,這些經(jīng)驗是否可以用在大氣污染治理領(lǐng)域？
高桂林：完全可以作為借鑒依據(jù)。大氣污染具有跨行政區(qū)、受害面積廣的特點，因此，必須建立大氣污染區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機制。即：由不同行政區(qū)域的政府依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法規(guī)范,作為政府環(huán)保及相關(guān)部門跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的依據(jù)。建立執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，首先要以聯(lián)合性地方政府規(guī)章的形式確立區(qū)域環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合執(zhí)法的效力，使聯(lián)合執(zhí)法在區(qū)域之內(nèi)有章可循。同時，聯(lián)合執(zhí)法要有邊際限度，合理考慮各地經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，將聯(lián)合執(zhí)法的限度限定在不至于損害經(jīng)濟發(fā)展的邊際點。在處罰標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)建立倍數(shù)式處罰標(biāo)準(zhǔn)，計算基數(shù)是區(qū)域聯(lián)合立法機制確立的標(biāo)準(zhǔn)或者單一區(qū)域內(nèi)的最高標(biāo)準(zhǔn)。
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