理性聚焦 獻(xiàn)計獻(xiàn)策多方助推PPP
毫無疑問，PPP模式已經(jīng)成為2015年中國經(jīng)濟的熱詞。政府人員和企業(yè)界人士普遍認(rèn)為，PPP模式將會成為未來經(jīng)濟的重要增長點，更是社會企業(yè)未來發(fā)展的重要方向。
5月13日，國務(wù)院常務(wù)會議召開，李克強總理就政府和社會資本合作模式，匯聚社會力量，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給做了相關(guān)部署。
5月14日，由中國投資協(xié)會主辦、中國采購與招標(biāo)網(wǎng)承辦的“開發(fā)性金融與PPP項目培訓(xùn)及對接研討會”在京舉行。原中共中央政策研究室副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立，中國投資協(xié)會副會長、項目投融資專業(yè)委員會會長袁英華出席會議并講話。國家發(fā)改委投資研究所投資體制政策研究室主任吳亞平、國家開發(fā)銀行研究院院長助理杜帥和就有關(guān)議題做了發(fā)言。
臺前幕后：推行PPP模式的深層原因
國務(wù)院〔2014〕43號文明確規(guī)定：地方政府對債務(wù)負(fù)有償責(zé)任，中央政府不兜底。明確了對地方債務(wù)進行規(guī)范和治理的思路，剝離了地方投融資平臺的融資職能，關(guān)閉了地方政府預(yù)算外的融資渠道。
國家開發(fā)銀行研究院院長助理杜帥認(rèn)為，實際上地方政府有規(guī)范的其他融資渠道平臺并不暢通。這對地方政府大量的長期的資金來源造成了影響，甚至對其存量資金鏈的斷裂都存在很大的風(fēng)險。地方投融資平臺經(jīng)營不佳，風(fēng)險不斷積聚，存在政企不分，財政預(yù)算不透明項目，貸款過渡集中、政府過度干預(yù)，還款能力效果不佳等問題，導(dǎo)致了地方投融資平臺能力風(fēng)險不斷增加，靠開發(fā)銀行大量做基礎(chǔ)設(shè)施融資模式的狀況不能持續(xù)了， 目前只能鎖定存量不再擴量。2015年財政部已經(jīng)安排了1.6萬億地方債務(wù)置換，但是開局不利，市場不是很接納。為此，具有規(guī)范化解決地方政府投融資問題功能的PPP模式首當(dāng)其沖作為中國經(jīng)濟發(fā)展的模式，將長期存在。
PPP模式是應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力的重大舉措。原中共中央政策研究室副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立表示，根據(jù)國務(wù)院作出的決定,當(dāng)前在投資經(jīng)濟改革中把推行PPP模式突出的提出來，是落實中央政治局“高度重視應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力和加快改革開放步伐，保持穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險綜合平衡，調(diào)動各方積極性，狠抓工作落實，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。”的會議精神，應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力的重大舉措。
PPP模式是當(dāng)前投資體制改革的重要內(nèi)容。鄭新立說，九十年代廣西來賓B電廠、成都自來水六廠及長沙電廠等幾個BOT的試點項目，確實改變了公共基礎(chǔ)設(shè)施完全依靠政府投資的狀況，還有BT、BOT、BOOT，這些模式對于推動地方經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重大的作用。我們在這一輪投資體制改革中突出提出政府和社會資本相結(jié)合，把社會資本引入公共領(lǐng)域的PPP模式，就是要解決公共服務(wù)領(lǐng)域里的老大難的問題，比如養(yǎng)老院一床難求問題，幼兒園入園難的問題，城市配套設(shè)施不完善等問題。不難看出政府和社會資本聯(lián)姻的這種PPP模式，給政府帶來了想要的社會效益、同時讓投資者有合理的回報，為新一輪的經(jīng)濟增長提供動力。
PPP模式是應(yīng)對中國經(jīng)濟新常態(tài)的重要部署。 鄭新立認(rèn)為，PPP模式是投資體制改革的重要內(nèi)容，是應(yīng)對新一輪世界金融危機的重要舉措，是應(yīng)對中國經(jīng)濟新常態(tài)的重要部署。通過擴大內(nèi)需，優(yōu)先引導(dǎo)社會資金，比如說，高速公路修起來，水路航道運起來、高鐵網(wǎng)絡(luò)建起來，WiFi網(wǎng)覆蓋城鄉(xiāng)，以提高城市的投資環(huán)境。經(jīng)過幾年的發(fā)展，國民經(jīng)濟能上升到一個新的高度，基礎(chǔ)設(shè)施也會有大改善。
PPP模式是民營經(jīng)濟參與解決政府公共產(chǎn)品供給不足的有力支撐。鄭新立認(rèn)為，現(xiàn)在民營經(jīng)濟有很強的資金管理和儲備能力，這為民營經(jīng)濟提供經(jīng)濟發(fā)展的空間的同時，也為解決政府公共產(chǎn)品供給不足提供了資金保障。PPP模式的應(yīng)用，為民營經(jīng)濟提供了廣闊的舞臺，通過PPP模式讓民營經(jīng)濟大展身手，讓民營經(jīng)濟成為政府解決公共產(chǎn)品供給不足問題的主要力量。
合作共贏：PPP是一個長期的投資行為
是公共服務(wù)與社會資本的有機結(jié)合。PPP是指使政府、企業(yè)和社會實現(xiàn)共贏的公共產(chǎn)品提供方式。中國國際工程咨詢公司處長徐成彬認(rèn)為PPP模式突破了傳統(tǒng)的政府與私人合作部門的分工邊界，將政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機的結(jié)合在一起，構(gòu)建了公共產(chǎn)品實現(xiàn)模式的新型產(chǎn)權(quán)關(guān)系，提高了公共產(chǎn)品的供給率。
是以往單純行政權(quán)利意識的突破。杜帥認(rèn)為，在PPP的過程中政府是以平等民事主體的身份參與，與社會資本簽約模式是新的思維和新的平等的主體參與是對以往的單純的行政權(quán)利意識的的突破。
是對傳統(tǒng)投資理念的糾正。原先政府部門不顧風(fēng)險和收益只講政績，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)規(guī)模增加，償債壓力和債務(wù)風(fēng)險逐漸加大。是對傳統(tǒng)的投資思維觀念的糾正，讓政府在投資的同時承擔(dān)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險，杜帥認(rèn)為。
是追求長期穩(wěn)定的回報。鄭新立以引入社會資本到高鐵行業(yè)為例，說高鐵的盈利是在于高鐵網(wǎng)絡(luò)形成之后，目前高鐵處于快速建設(shè)階段，屬于投入期。高鐵建設(shè)追求的是長期穩(wěn)定的回報，并不是一投入就馬上能夠收益的。比如，最近河南準(zhǔn)備從鄭州修到河北、太原、重慶和濟南等地米字型高鐵網(wǎng)絡(luò)，省會城市之間形成“一小時商務(wù)圈、半小時生活圈”，政府取得了想要的社會效益，社會資本得到了合理的回報。
是經(jīng)濟增長熱點和投資熱點。鄭新立說，今年1月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》從健全第三方治理市場、強化政策引導(dǎo)和支持等方面鼓勵和支持環(huán)境治理第三方治理的發(fā)展。由此可見，通過PPP模式引導(dǎo)社會資本進入社會服務(wù)領(lǐng)域，帶來了新的經(jīng)濟增長熱點和投資熱點，讓投資者有合理的回報，讓政府更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平，讓市民享受到配套優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。
理性聚焦：PPP實施中應(yīng)注意的問題
從發(fā)展趨勢來說PPP模式不能搞一哄而上，而要謹(jǐn)慎樂觀。吳亞平說有數(shù)據(jù)表明，我國全社會投資規(guī)模，平均每年大概是80萬億，增長速度在12%左右，參考PPP項目力度項目大的國家，英國和澳大利亞PPP項目占公共投資的10%-15%，絕大多數(shù)國家在3-5%。如果按照國際經(jīng)驗5%-10% 的比例，我國每年的PPP投資規(guī)模在2.2萬億，相當(dāng)于同期投資2%，這個數(shù)據(jù)是樂觀的。但在PPP的模式上我們還要持謹(jǐn)慎態(tài)度。
國信招標(biāo)集團PPP研究中心執(zhí)行主任葉林認(rèn)為，PPP項目跨度時間長，項目回報周期相對長。國信招標(biāo)集團研究學(xué)院院長楊曉敏說，76號文目的是評估當(dāng)前及今后年度財政支出的影響。政府在安排財政支出時要考慮PPP項目生命周期全過程（20年～30年）的財政承支出承受能力，做到統(tǒng)籌考慮。
吳亞平認(rèn)為，地方政府在在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長率計算，并根據(jù)實際情況進行適當(dāng)調(diào)整。
由此可見，PPP項目不是香餑餑，要考慮慢回報，不能只顧眼前，一哄而上。
從適用范圍來講PPP模式不是大眾情人，而要門當(dāng)戶對。吳亞平認(rèn)為，純公益性項目不適合做PPP。因為純公益性項目本身沒有收益，社會資本要獲得回報，要么通過財政補貼，要么通過政府購買服務(wù)獲得，最終還是需要政府買單。從這個角度來說或許純公益性項目最好方式是BOT即“建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-運營”模式。目前，在城鎮(zhèn)化快速階段，不以營利為主要目的的地方政府投融資平臺公司仍然是地方準(zhǔn)公益性項目、公益性項目的最佳投資主體。
從合作的時限來講PPP模式不是權(quán)宜之計，而是戰(zhàn)略方針。中國投資協(xié)會副會長、項目投融資專業(yè)委員會會長袁英華認(rèn)為，PPP模式不是權(quán)宜之計，而是戰(zhàn)略方針。PPP發(fā)展到今天有很多成功的經(jīng)驗和教訓(xùn)值得借鑒。PPP模式強調(diào)社會資本的深度參與，有利于盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，緩解財政支付壓力，同時也有利于政府更好轉(zhuǎn)變職能，推進財稅體制改革。
從地方政府的角色講要理性思考不能盲目蠻干。目前地方政府對PPP 的認(rèn)識，存在偏差。徐成彬認(rèn)為，地方政府的投資平臺發(fā)展到今天，仍具有很多優(yōu)勢。這類平臺熟悉地方情況、和政府有良好的合作關(guān)系，對地方有感情，他們帶著責(zé)任、帶著感情會把工作做得更好，應(yīng)該對地方投資平臺中管理不規(guī)范的問題進行改造，建立適應(yīng)新的經(jīng)濟形勢下的投資平臺，讓他們承擔(dān)地方政府建設(shè)所需的新角色，而不要因為PPP模式的擴展放棄地方政府的投資平臺。
從合作的項目講PPP模式不是海納百川也有水土不服。也就是說PPP模式并不是先進的融資模式，并不適用于所有項目，徐成彬認(rèn)為。比如完全市場化的項目，如石化、冶金建材等不適合做PPP。他說，即使在PPP模式最為成熟的英國，能夠應(yīng)用PPP模式的項目還不到20%。有數(shù)據(jù)表明，在有些合作項目中PPP的成本要比BT成本還要高，徐成彬認(rèn)為PPP模式如果生搬硬套，它將是一種昂貴的融資模式，既浪費了成本又浪費了社會資源，最終會讓政府的社會管理付出代價。吳亞平也認(rèn)為 PPP并非萬能，引入PPP不必然意味著公共服務(wù)效率提高。不要輕易在國有企事業(yè)單位和地方投融資平臺公司可以做好的領(lǐng)域引入PPP。應(yīng)大力發(fā)展壯大政府和企業(yè)之間、不以營利為主要目的的第三方部門，如公益性基金會、慈善機構(gòu)等，使之成為政府的重要合作伙伴。
從政府指導(dǎo)的角度來講，PPP不能物超所值而要物有所值。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》規(guī)定，財政部門要會同行業(yè)主管部門開展物有所值評價工作，對部分政府付費或政府補貼項目開展財政承受能力評價；通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準(zhǔn)備。國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》也提出，為提高工作效率，可會同相關(guān)部門建立PPP項目的聯(lián)審機制，從項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估，確保“物有所值”。杜帥認(rèn)為，物有所值是相對傳統(tǒng)的模式增加的成本相對于公共供給效率和公共服務(wù)是否物有所值。并不是單純的追求采購價格，更多的是追求質(zhì)量、成本、風(fēng)險和效益等多維因素；楊曉敏認(rèn)為，物有所值是基于項目層面，解決是否應(yīng)當(dāng)采用PPP模式的問題，判斷采用PPP模式的必要性，只有預(yù)期PPP模式能帶來物有所值，才予以采用，否則就應(yīng)當(dāng)采用其他采購模式；徐成彬認(rèn)為物有所值是選擇政府自己做還是選擇引入社會資本的判斷，而不是選擇PPP模式的判斷值。
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（國信招標(biāo)集團PPP研究院“物有所值”評價方法模型圖）
獻(xiàn)計獻(xiàn)策：讓PPP模式叫好又叫座
PPP項目的關(guān)鍵是解決社會資本愿不愿意投資的問題，如果社會資本都愿意或放心投資，融資就不應(yīng)該是問題。吳亞平認(rèn)為，吸引社會資本不一定要采取PPP的方式。吸引社會資本直接投資，需要一碗水端平，比如電廠不是PPP的方式而是直接投資，民營醫(yī)院只需要打破壟斷社保和其有接口就可以參與公共服務(wù)。
成熟的商業(yè)模式才能吸引社會資本。吳亞平認(rèn)為，好的PPP項目有成熟的商業(yè)模式，構(gòu)建了成熟的盈利模式。不缺乏投資者。好的PPP項目不是指投資回報率高的項目，而主要是指社會資本能夠得到合理的回報且投資風(fēng)險得到有效的分擔(dān)的項目。吳亞平說，目前很多地方政府也舉行了不少PPP項目推介發(fā)布會，確實對社會資本有吸引力的項目是不多。比如說，公服務(wù)領(lǐng)域社會事業(yè)、教育、醫(yī)療等看不到成熟的商業(yè)模式，對社會資本的吸引能力不是很夠。
長遠(yuǎn)的合作理念是實現(xiàn)共贏的基礎(chǔ)。楊曉敏說，政府的合作伙伴是社會資本，社會資本的合作伙伴是政府，在PPP實施過程中要不斷的貫穿這個理念。不同的項目承擔(dān)的風(fēng)險和責(zé)任是不同的，要有合作伙伴的觀念，有效分擔(dān)投資風(fēng)險。葉林認(rèn)為，PPP項目適用于規(guī)模夠大，現(xiàn)金流穩(wěn)定，且可建立長期合同關(guān)系的項目，很多PPP項目都是硬骨頭，在政府和社會資本長達(dá)15年-30年的合作中，合作雙方?jīng)]有長遠(yuǎn)的心態(tài)，PPP項目是無法進展的。
讓社會資本得到合理的回報。PPP模式強調(diào)市場機制的作用，強調(diào)政府與社會資本各盡所能，強調(diào)社會資本的深度參與。吳亞平說，作為政府首先不要想著利用社會資本，而是要替社會資本著想，讓社會資本看到穩(wěn)定合理可預(yù)期的回報這是至關(guān)重要的。葉林認(rèn)為，作為社會資本需要做好未來投入產(chǎn)出的精細(xì)計算，對于盈利性項目讓社會資本在運營中得到回報，對于不能收費的項目要有合理的回報。鄭新立說，“既能有合理的回報，也不能讓投資人有暴利收入”。
合作雙方都要認(rèn)清PPP模式是一種長期行為。 PPP是政府與社會資本之間長期的合作，投資規(guī)模大、時間跨度長，參與方數(shù)量眾多且關(guān)系復(fù)雜。“兜底協(xié)議當(dāng)時簽的時候很痛快，實際執(zhí)行起來很復(fù)雜，這就是沒有對項目執(zhí)行過程中的風(fēng)險進行預(yù)估、沒有風(fēng)險預(yù)案”，葉林說。北京國信興業(yè)國際工程咨詢有限公司副總張海平認(rèn)為，PPP項目主要目的是追求項目總體和長期效率的提高，在實施中任何一方短期或短視的行為，都可能造成項目的失敗。因此，在決策時準(zhǔn)確、全面地識別和評估風(fēng)險。
為政府盤活存量盡快取得收益。政府沒有錢沒有關(guān)系，要學(xué)會設(shè)計如何盤活存量資產(chǎn)，變成現(xiàn)金投資項目，楊曉敏認(rèn)為。
適逢國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》的頒布，《通知》中指出通過TOT/ROT方式化解地方政府性債務(wù)。楊曉敏認(rèn)為對于政府盤活存量資產(chǎn)最適應(yīng)就是PPP模式中的“轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓”模式，即TOT模式”。TOT模式一般不涉及項目的建設(shè)過程，避開了BOT方式在建設(shè)過程中面臨的各種風(fēng)險和矛盾，如建設(shè)成本超支、工程停建或者不能正常運營、現(xiàn)金流量不足以償還債務(wù)等問題，利于雙方達(dá)成合作，既能盡快取得收益，又能盤活存量資產(chǎn)增加社會投資總量。
完善協(xié)調(diào)機制保障PPP項目可持續(xù)性。在PPP項目中政府和社會資本的訴求不相同。政府部門強調(diào)的公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量、效益，社會資本追求的是怎樣使利益最大化。杜帥認(rèn)為，權(quán)責(zé)不對等對社會資本沒有吸引力。建立完善的定價和協(xié)調(diào)機制，保障PPP項目吸引力的可持續(xù)性。在定價和協(xié)調(diào)方面建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，風(fēng)險由最適宜承擔(dān)的一方承擔(dān)。政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公共政策法律變更等風(fēng)險，社會資本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)項目融資運營和技術(shù)風(fēng)險。這樣，一方面預(yù)防政府把過多的把風(fēng)險轉(zhuǎn)讓給私營部門，也可以避免政府為了吸引社會資本承擔(dān)過多的風(fēng)險。
規(guī)范社會資本競爭程序保證PPP模式健康發(fā)展。保證公開招標(biāo)、政府采購的公平、公開和公正。國發(fā)〔2014〕43號、國發(fā)[2014]45號、國發(fā)〔2014〕60號號文都提出了，國家明確了各級政府要建立健全與社會資本合作的PPP機制，要求創(chuàng)造平等投資機會的原則，為PPP模式的健康發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。PPP推廣的法律法規(guī)的建立應(yīng)該和政府職能的轉(zhuǎn)變相結(jié)合，政府在法律、合同的約束下以合作者的身份參與，雙方履約、守信，落實承諾。杜帥認(rèn)為，在這個過程中不能隨意性太強或缺少合作精神，會造成社會資本的顧慮，社會資本也不會進入角色。
用契約理念的推廣來規(guī)范政府的負(fù)債進而推動PPP模式。杜帥認(rèn)為，選擇市政污水等現(xiàn)金流比較好項目進行試點，對PPP的項目推廣是有利的。PPP模式從表象看是模式的應(yīng)用，更應(yīng)當(dāng)看到其“契約理念”的內(nèi)涵。通過其應(yīng)用，轉(zhuǎn)變投資體系的弊病和傳統(tǒng)投資領(lǐng)域的權(quán)責(zé)的分配，用契約的理念的推廣來規(guī)范政府的負(fù)債進而推動投融資體制的建設(shè)。
遴選出更多適合PPP模式建設(shè)的項目。中國投資協(xié)會副會長、項目投融資專業(yè)委員會會長袁英華說，中國投資協(xié)會項目投融資專業(yè)委員會將發(fā)揮好橋梁紐帶作用，構(gòu)建好政企交流與溝通，引導(dǎo)民間資本與政府合作、為各類社會資本進入國家重大項目建設(shè)提供平臺。下一步，中國投資協(xié)會項目投融資專業(yè)委員會將遴選出更多適合PPP模式建設(shè)的項目，供社會各個方面加入。
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