合理構(gòu)建區(qū)域大氣環(huán)境管理與合作機(jī)制
區(qū)域環(huán)境管理與合作有助于從區(qū)域的角度出發(fā)解決由于跨界污染引發(fā)的利益沖突和糾紛;同時由于有效的區(qū)域管理和合作有可能基于區(qū)域間污染治理成本的差異，制定最小成本的污染防治戰(zhàn)略，可以因此推動整個區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。2010年以來，中國大氣污染防治已經(jīng)開始向區(qū)域管理轉(zhuǎn)化，并開始步入跨地區(qū)合作的新階段。但這種轉(zhuǎn)型，尚缺乏有效的制度安排和政策手段的支撐。已有的區(qū)域環(huán)境管理合作實踐所存在的諸多不足和障礙主要源于缺乏不同主體進(jìn)行有效合作的激勵機(jī)制，一方面由于各地區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、地方環(huán)境保護(hù)意識等方面存在差異，往往很難促成真正的整合管理與合作;另一方面體現(xiàn)在相應(yīng)的責(zé)任-利益協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，致使跨地區(qū)合作難以常規(guī)化和長效化。因此，構(gòu)建合理的區(qū)域大氣環(huán)境管理與合作機(jī)制至關(guān)重要。本文分析和討論了區(qū)域環(huán)境管理與合作中的關(guān)鍵問題，并在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建區(qū)域環(huán)境管理與合作機(jī)制的幾點思考。
前言
隨著城市化、工業(yè)化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程加快，我國大氣污染正從局地、單一的城市空氣污染向區(qū)域、復(fù)合型大氣污染轉(zhuǎn)變，部分地區(qū)出現(xiàn)了區(qū)域范圍的空氣重污染現(xiàn)象，大氣復(fù)合污染的典型現(xiàn)象為同時出現(xiàn)高濃度的臭氧與細(xì)顆粒物等二次污染物，這些二次污染對空氣質(zhì)量和人體健康均產(chǎn)生較大影響。京津冀、長三角、珠三角以及其他部分城市群已表現(xiàn)出明顯的區(qū)域大氣污染特征，并呈蔓延加重趨勢，嚴(yán)重制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，威脅了人民群眾的身體健康。區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染是中國目前以及今后一段時期所面臨的主要環(huán)境問題，急需建立有針對性的管理機(jī)制并落實相關(guān)措施，以應(yīng)對酸雨、灰霾天氣、細(xì)顆粒物和臭氧超標(biāo)等區(qū)域性問題，達(dá)到改善區(qū)域空氣質(zhì)量的目的。
以行政地域為界進(jìn)行各自為政的屬地管理模式已滿足不了污染防治需求，從屬地控制過渡到區(qū)域管理是我國環(huán)境管理制度發(fā)展與變革的方向之一。歷經(jīng)多年研究、爭論、探討，2010年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》，2011年12月15日，國務(wù)院正式印發(fā)了《國家環(huán)境保護(hù)部“十二五”規(guī)劃》(以下簡稱“十二五”規(guī)劃)，規(guī)劃明確提出通過大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度控制區(qū)域大氣污染的問題。這是中國大氣污染防治戰(zhàn)略的重要變革措施，標(biāo)志著大氣污染防治向區(qū)域環(huán)境管理轉(zhuǎn)化，并開始步入跨地區(qū)合作的新階段。但這種轉(zhuǎn)型尚缺乏有效的制度安排和政策體系的支撐。已有的區(qū)域環(huán)境管理合作實踐所存在的諸多不足和障礙主要源于缺乏不同主體進(jìn)行有效合作的激勵機(jī)制，一方面由于各地區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、地方環(huán)境保護(hù)意識等方面存在差異，往往很難促成真正的整合管理與合作;另一方面體現(xiàn)在相應(yīng)的責(zé)任--利益協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，致使跨地區(qū)合作難以常規(guī)化和長效化。
1 我國實施區(qū)域大氣環(huán)境管理與合作的制度需求
(1)大氣污染的區(qū)域性和公共性特征，提出區(qū)域整體管理需求。大氣污染問題本身具有公共性，具有多個使用主體和利益相關(guān)方。區(qū)域間的環(huán)境行為相互影響，而環(huán)境質(zhì)量的改善又具有比較明顯的公共產(chǎn)品性質(zhì)，有很強(qiáng)的溢出效應(yīng)，如果相關(guān)管理制度安排和政策手段不能有效體現(xiàn)這類溢出效應(yīng)，則一方面導(dǎo)致地方政府在追求局部利益目標(biāo)下的區(qū)域不可持續(xù)發(fā)展，另一方面無法對有效的污染治理行為提供持續(xù)性的激勵。假如環(huán)境保護(hù)行為存在的正外部性和污染的負(fù)外部性無法體現(xiàn)在相關(guān)制度和政策安排中，將必然導(dǎo)致政策缺乏效率——有可能使得環(huán)境績效差的地方/區(qū)域“搭便車”，管理或執(zhí)行力度強(qiáng)的地方/區(qū)域無法得到正向激勵，從而挫傷一些地方政府保護(hù)環(huán)境的積極性，減少環(huán)保資金的投入
(2)基于區(qū)域的聯(lián)合防控將產(chǎn)生環(huán)境治理的正外部性,有助于以較低成本來實現(xiàn)污染控制目標(biāo)。已有實踐和研究已經(jīng)表明，有效率的區(qū)域減排策略應(yīng)優(yōu)先控制邊際成本較低的污染源，而污染治理會對區(qū)域空氣質(zhì)量產(chǎn)生正的外部溢出效應(yīng)。單個地區(qū)采取的治理行動雖然可能由于周邊污染的傳輸?shù)窒涑晒，而地區(qū)間的聯(lián)合治理可能不僅有助于本地也有助于區(qū)域內(nèi)空氣質(zhì)量的顯著改善，對于區(qū)域內(nèi)各行政單元而言合作將會產(chǎn)生共贏。由于區(qū)域發(fā)展的不均衡、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)發(fā)展水平差異，區(qū)域內(nèi)的減排成本具有高度異質(zhì)性特點，特別是城市群的中心城市，以京津冀地區(qū)為例，北京市已經(jīng)實施了一系列嚴(yán)格的污染排放控制措施，意味著繼續(xù)進(jìn)行屬地控制的邊際成本將會越來越大，控制措施的邊際成本與效益比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于周邊地區(qū)[2]。因此對于區(qū)域大氣復(fù)合污染，以行政區(qū)塊為界各自進(jìn)行大氣污染控制會呈現(xiàn)“1+1<2”的治理效果，而基于區(qū)域整體的大氣環(huán)境質(zhì)量管理則可能催生“1+1>2”的治理成效。
(3)屬地管理權(quán)限約束使得地方政府應(yīng)對跨界空氣污染相對無力。屬地管理機(jī)制難以將區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善作為管理目標(biāo)，存在以下幾個方面的缺陷：①在行政管理方面，跨區(qū)域、部門協(xié)調(diào)難，對于管轄范圍之外的區(qū)域污染源無法主動控制，且因為區(qū)域間污染貢獻(xiàn)與污染控制成本差異，“單打獨斗”的減排和質(zhì)量改善效果不佳;②在環(huán)保投資的經(jīng)濟(jì)效率方面，地區(qū)間的污染物削減成本和收益不對等，無法通過區(qū)域最優(yōu)達(dá)標(biāo)路徑來進(jìn)行整合管理，無法最大化環(huán)境投資的效益或最小化區(qū)域環(huán)境達(dá)標(biāo)成本;③在決策支持方面，地方監(jiān)測、研究與信息獲取能力差異以及不透明，不利于基于科學(xué)認(rèn)知基礎(chǔ)上的多方參與式?jīng)Q策過程;④地區(qū)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性差異使得各地對于環(huán)境質(zhì)量的訴求有所差異，容易滋生“地方保護(hù)主義”和“搭便車”的動機(jī)。屬地管理特別是法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、監(jiān)測、監(jiān)管、考核等“六個不統(tǒng)一”不適應(yīng)具有跨界影響的大氣污染的控制，無法有效協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益沖突。
(4)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，污染現(xiàn)狀與環(huán)境質(zhì)量需求存在差異。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡和不平衡，各地發(fā)展與環(huán)境之間的矛盾沖突各異，政府和民眾對經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的訴求也呈現(xiàn)區(qū)域性差異。面對有限的區(qū)域大氣容量資源以及各自的空氣質(zhì)量需求，難免引起地區(qū)間在發(fā)展權(quán)益與環(huán)境保護(hù)之間的利益沖突，需要區(qū)域內(nèi)各主體間的協(xié)調(diào)和合作，并通過相關(guān)的制度安排和政策促進(jìn)基于發(fā)展公平、環(huán)境公正基礎(chǔ)上的低成本的區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善戰(zhàn)略的實施。
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