生態(tài)環(huán)保體制改革步入深水區(qū)
環(huán)境管理體制不順、能力支撐不足，是造成我國(guó)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻的主要原因之一。我國(guó)生態(tài)環(huán)保體制的不合理問題，不僅僅表現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)部門缺乏鐵腕和鋼牙利齒，其根本還在于，一是由于我國(guó)環(huán)保工作涉及部門很多，許多職能交叉重疊，法律賦予環(huán)境保護(hù)部門的權(quán)力不清晰，橫向上涉及部門眾多，難以協(xié)調(diào)，縱向上權(quán)責(zé)關(guān)系不合理，難以統(tǒng)一，影響了監(jiān)管的統(tǒng)一性和高效性；二是新《環(huán)境保護(hù)法》剛剛落地，依法治理在執(zhí)行方面還缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管的權(quán)威性、執(zhí)行力不足。
中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組最新發(fā)布的《2015中國(guó)可持續(xù)發(fā)展報(bào)告》指出，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境行政管理體制，是在傳統(tǒng)的土地、自然資源國(guó)有和集體所有制框架下，以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和資源開發(fā)計(jì)劃管理體系下建立的，并伴隨20世紀(jì)70年代末以來市場(chǎng)化改革和生態(tài)環(huán)境問題的惡化，逐步發(fā)展形成現(xiàn)在的以政府主導(dǎo)和行政監(jiān)管為特征的體系，具有統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的特征。
橫向上，在國(guó)家層面，國(guó)務(wù)院組成部門以及相關(guān)直屬機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部委管理的國(guó)家局中，有超過十個(gè)部門承擔(dān)著生態(tài)保護(hù)和污染防治的相關(guān)職責(zé)，存在多頭管理、職能交叉的情況，也容易造成管理盲區(qū)，產(chǎn)生內(nèi)耗、降低管理效率？傮w看，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境職能在橫向配置上存在以下特征：
一是職能相對(duì)分散。自然資源和生態(tài)保護(hù)職能按資源門類分散在國(guó)土、水利、林業(yè)等部門，盡管有助于根據(jù)資源的屬性進(jìn)行專業(yè)管理，但也與生態(tài)系統(tǒng)的完整性有所沖突。而在污染防治領(lǐng)域，由于環(huán)保機(jī)構(gòu)成立時(shí)間較晚，原先的管理職能分散在各部門，環(huán)保機(jī)構(gòu)成立后，又只注意對(duì)新機(jī)構(gòu)的授權(quán)，并未完全撤銷原部門的環(huán)保相關(guān)職能。由于“以部為單位”甚至“以司為單位”的決策模式廣泛存在，生態(tài)環(huán)境政策存在不協(xié)調(diào)、相互沖突等問題。
二是開發(fā)與保護(hù)往往由一個(gè)部門管理，導(dǎo)致缺乏制衡的部門格局。從我國(guó)過去的經(jīng)驗(yàn)看，這種體制安排容易導(dǎo)致“重開發(fā)、輕保護(hù)”，盡管近年來保護(hù)優(yōu)先的戰(zhàn)略方針得以提出，但在實(shí)踐中仍沒有完全落地。
縱向關(guān)系上，我國(guó)存在較為普遍的職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域亦是如此。省、地、縣等各級(jí)地方政府參照中央部門，設(shè)置了總體上類似的職能機(jī)構(gòu)，包括國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、海洋漁業(yè)、環(huán)境保護(hù)等。為了配合執(zhí)法監(jiān)督的需要，地方政府還建立了監(jiān)察和監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。
報(bào)告指出，依照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，地方人民政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，環(huán)境質(zhì)量的好壞，地方政府是責(zé)任主體。因此，在中央和地方生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)關(guān)系上，實(shí)行以地方政府為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)，地方生態(tài)環(huán)境部門的人事任命、財(cái)政預(yù)算均由地方政府主導(dǎo)，中央部門對(duì)地方部門實(shí)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
為了監(jiān)督地方政府落實(shí)國(guó)家法律法規(guī)，中央也探索建立了一系列自上而下的監(jiān)督制約機(jī)制。比如在環(huán)保、流域、林業(yè)等領(lǐng)域設(shè)置了區(qū)域督查機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各自區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境事務(wù)協(xié)調(diào)和督查；建立了考核評(píng)價(jià)機(jī)制，把資源消耗、環(huán)境保護(hù)納入政績(jī)考核當(dāng)中，并不斷提高所占比重。但是，由于權(quán)威性和結(jié)果應(yīng)用不足等原因，中央政府對(duì)于地方政府是否有效履行了對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的義務(wù)，在某種程度上仍然缺乏有效的機(jī)制和手段進(jìn)行制約。
黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)生態(tài)文明體制改革進(jìn)行了全面部署，明確了主要任務(wù)，給出了路線圖和時(shí)間表！蛾P(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)，要按照黨中央決策部署，把深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為基本動(dòng)力，切實(shí)把生態(tài)文明建設(shè)工作抓緊抓好。
在環(huán)境保護(hù)部黨組中心組集中（擴(kuò)大）學(xué)習(xí)會(huì)上，陳吉寧部長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，環(huán)保系統(tǒng)要切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署上來，凝心聚力，開拓創(chuàng)新，全力推動(dòng)環(huán)境保護(hù)事業(yè)改革與發(fā)展。推動(dòng)環(huán)保改革，意在去舊革新，去除不當(dāng)發(fā)展所付出的環(huán)境代價(jià)，從改革中獲取更多的環(huán)境紅利。
我國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵期，環(huán)保改革也處于攻堅(jiān)期和深水區(qū)。今后的改革，必然涉及部門利益、區(qū)域利益等復(fù)雜問題，僅靠調(diào)整、優(yōu)化已經(jīng)難以治本，必須有足夠的智慧和勇氣進(jìn)行全面深化改革。
環(huán)保部門必須準(zhǔn)確判斷形勢(shì)，找準(zhǔn)自身定位。當(dāng)前各部門對(duì)分管領(lǐng)域的環(huán)保職責(zé)仍不明確。在向新常態(tài)邁進(jìn)中，環(huán)保面臨難得的機(jī)遇和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。環(huán)境保護(hù)好了，就會(huì)優(yōu)化發(fā)展；如果處理不好，就會(huì)錯(cuò)失改善環(huán)境質(zhì)量的良機(jī)，陷入被動(dòng)局面。一定要找好定位，進(jìn)一步明確環(huán)保部門應(yīng)該扮演什么角色、干什么、怎么干。
各地近年來在環(huán)保改革中穩(wěn)慎探路，取得了較大進(jìn)展。一些地方在實(shí)踐中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，解決了長(zhǎng)期積壓的一些問題。但是，生態(tài)環(huán)保改革還有許多工作要做：有的地區(qū)需要進(jìn)一步通過試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)；有的地區(qū)一些問題的解決時(shí)機(jī)還不成熟，需要積極促進(jìn)；有的地區(qū)尚需國(guó)家層面來協(xié)調(diào)；一些法律空白，則需要通過立法來解決。
不合理的生態(tài)環(huán)保管理體制是全面深化改革、加快生態(tài)文明制度建設(shè)的主要障礙。改革不合理的生態(tài)環(huán)保管理體制，是生態(tài)環(huán)保改革從理念走向?qū)嵺`的重要切入點(diǎn)，是為環(huán)境保護(hù)主管部門安裝鋼牙利齒的重要突破口。
將來，尤其是“十三五”期間，應(yīng)進(jìn)一步明確環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，平衡和處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系；大力推進(jìn)環(huán)境管理工作的系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、市場(chǎng)化和信息化，逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；以培育綠色生活方式為突破口，推動(dòng)形成自上而下和自下而上相結(jié)合的全社會(huì)共治模式；不斷解放思想，改革創(chuàng)新，切實(shí)改進(jìn)環(huán)保部門的工作方式和管理模式。
改革方法要?jiǎng)?chuàng)新
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光曾撰文指出，環(huán)境管理體制的創(chuàng)新，關(guān)鍵是要理清不同主體的不同責(zé)任。對(duì)于負(fù)責(zé)資源開發(fā)的開發(fā)者而言，必須實(shí)現(xiàn)維護(hù)自然資源可持續(xù)利用的責(zé)任，在開發(fā)的同時(shí)做好保護(hù)；對(duì)于資源開發(fā)的監(jiān)督管理者而言，就必須切實(shí)維護(hù)好公共利益，履行好監(jiān)管責(zé)任。只有職責(zé)得到澄清，才能理順環(huán)境保護(hù)的管理體制，從而有計(jì)劃、有步驟、有條件地推進(jìn)改革，逐漸減少職能交叉分散的現(xiàn)象。
如今，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)進(jìn)入解決深層次矛盾的關(guān)鍵時(shí)期，環(huán)保部門必須從改革上找出路，在創(chuàng)新上想辦法：
理順環(huán)保體制機(jī)制，為解決深層次矛盾和問題提供體制保障。當(dāng)前，必須把制度建設(shè)作為重中之重，要以資源環(huán)境生態(tài)紅線管控、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎卮笾贫葹橥黄瓶，深化體制改革，建立系統(tǒng)完整的制度體系。
要堅(jiān)持山水林田湖是一個(gè)生命共同體的系統(tǒng)思想，對(duì)自然資源進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)、統(tǒng)一管護(hù)；诃h(huán)境容量不同，不同主體功能區(qū)發(fā)展中應(yīng)做到：禁止開發(fā)區(qū)，必須與建立生態(tài)補(bǔ)償制度相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的價(jià)值；限制開發(fā)區(qū)，必須與總量控制指標(biāo)和當(dāng)?shù)匾?guī)劃環(huán)評(píng)相結(jié)合；優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，必須與當(dāng)?shù)匕l(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。
搞好頂層設(shè)計(jì)，從生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)全過程入手，制定和完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，形成激勵(lì)與約束并舉的長(zhǎng)效機(jī)制。
陳吉寧指出，要以生態(tài)環(huán)保職能優(yōu)化整合和事權(quán)合理劃分為突破口，著力統(tǒng)籌監(jiān)管環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)與污染防治、國(guó)際與國(guó)內(nèi)環(huán)境問題，全面增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保管理體制的統(tǒng)一性、權(quán)威性、高效性、執(zhí)行力，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)激勵(lì)、社會(huì)動(dòng)員的生態(tài)環(huán)保治理體系。當(dāng)前，急需從重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)力，開拓創(chuàng)新，加快深化環(huán)保領(lǐng)域改革。
建立獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體系。我國(guó)行政區(qū)域之間跨界污染糾紛多年來難以解決。要建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)保管理制度，對(duì)工業(yè)點(diǎn)源、農(nóng)業(yè)面源等全部污染源排放的所有污染物，對(duì)大氣、土壤、地表水等所有納污介質(zhì)，加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管。有序整合不同領(lǐng)域、部門、層次的監(jiān)管力量，有效進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。建立陸海統(tǒng)籌的污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加快建立健全區(qū)域協(xié)作機(jī)制。
大力推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)。該簡(jiǎn)政的一定要簡(jiǎn)政，不能以放權(quán)代替簡(jiǎn)政；該放權(quán)就一定要放權(quán)，堅(jiān)決放開、放到位。環(huán)保部門要制定權(quán)力清單和責(zé)任清單。與此同時(shí)，要強(qiáng)化地方政府責(zé)任，加強(qiáng)和改善環(huán)境管理。中央對(duì)地方要加強(qiáng)監(jiān)督，要確保權(quán)力更加有效、高效地運(yùn)行。
理順政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)激勵(lì)、社會(huì)動(dòng)員的生態(tài)環(huán)保治理體系。通過調(diào)節(jié)環(huán)保與發(fā)展、政府與市場(chǎng)、中央與地方等關(guān)系，逐步理順和解決存在的問題。構(gòu)建符合國(guó)情的多元共治的環(huán)境監(jiān)督體系，讓公眾參與成為其中重要一環(huán)。
現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)管理體制的權(quán)威性和有效性不夠，生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度不系統(tǒng)、不完整，現(xiàn)階段必須抓緊研究生態(tài)文明體制改革總體思路和生態(tài)環(huán)保管理體制改革頂層設(shè)計(jì)方案，做好科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)。
要通過改革系統(tǒng)謀劃，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度；建立和完善政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與的環(huán)境保護(hù)新機(jī)制。推進(jìn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，以市場(chǎng)和法律手段為主導(dǎo)，更好地發(fā)揮政府在制定規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)范引導(dǎo)作用。
生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、生態(tài)等多領(lǐng)域的復(fù)雜性、系統(tǒng)性問題，需要理順中央與地方、環(huán)境保護(hù)部門與其他部門的關(guān)系，統(tǒng)籌各方力量，形成全社會(huì)齊抓共管的環(huán)保新格局。特別是要尊重和發(fā)揮地方首創(chuàng)精神，對(duì)于需要先行先試的改革，鼓勵(lì)大膽試、大膽闖，探索經(jīng)驗(yàn)。
管理思路要轉(zhuǎn)變
環(huán)境保護(hù)部污染防治司司長(zhǎng)趙英民在2015環(huán)境技術(shù)產(chǎn)業(yè)論壇上表示，環(huán)境管理思路要有四個(gè)變化：
一是治理對(duì)象系統(tǒng)化。
在控制污染物方面，必須統(tǒng)籌兼顧主要污染物、首要污染物和優(yōu)先控制污染物的污染防治。
在監(jiān)管污染源方面，需要實(shí)現(xiàn)對(duì)所有污染源的有效管控。以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，需要環(huán)境管理在監(jiān)管工業(yè)源的同時(shí)，不斷強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)源和生活源的監(jiān)管力度，要在強(qiáng)化監(jiān)管有組織排放的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)無組織排放的監(jiān)管。
在監(jiān)管環(huán)境介質(zhì)方面，需要實(shí)現(xiàn)對(duì)所有環(huán)境介質(zhì)的有效管理。衡量環(huán)境質(zhì)量好壞的量綱是單位環(huán)境空間中污染物的量，趙英民用了一個(gè)公式來解析環(huán)境管理的邏輯思維：水環(huán)境質(zhì)量改善=污染物排放量/環(huán)境容量。改善環(huán)境質(zhì)量，需要削減污染物排放這個(gè)分子，同時(shí)需要擴(kuò)增環(huán)境容量這個(gè)分母，污染防治和生態(tài)保護(hù)兩者要平衡和兼顧，通過加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)擴(kuò)增環(huán)境容量。
二是各方責(zé)任明晰化。
趙英民用三個(gè)落實(shí)概括了各方責(zé)任的明晰，改善環(huán)境質(zhì)量，必須在明晰各方責(zé)任的基礎(chǔ)上，發(fā)揮全社會(huì)的作用，對(duì)污染實(shí)行群防群控。
要落實(shí)地方政府和相關(guān)職能部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。比如，水十條明確了76條措施，涉及31個(gè)部門職能，其中有40條是由環(huán)保以外的發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、水利部等13個(gè)部門牽頭實(shí)施的。只有所有職能部門都履職到位，環(huán)境質(zhì)量才可能改善。
要落實(shí)企業(yè)污染防治的主體責(zé)任，完善機(jī)制、加強(qiáng)引導(dǎo)，推動(dòng)企業(yè)自覺承擔(dān)環(huán)保責(zé)任。同時(shí)，要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，對(duì)環(huán)境違法企業(yè)嚴(yán)厲追責(zé)。
要落實(shí)公民保護(hù)環(huán)境的責(zé)任和義務(wù)，強(qiáng)化環(huán)保宣傳教育，提高公眾環(huán)境責(zé)任意識(shí)，使保護(hù)環(huán)境逐步成為全社會(huì)的價(jià)值取向。
三是手段方法多樣化。
以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，既要進(jìn)一步完善目標(biāo)考核等行政管理手段，又要發(fā)揮市場(chǎng)這只“看不見的手”的作用，充分利用好各種市場(chǎng)手段，既落實(shí)污染者的治理責(zé)任，又要大力推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)不斷創(chuàng)新。
要以落實(shí)環(huán)保責(zé)任為重點(diǎn)強(qiáng)化環(huán)保的法律手段。嚴(yán)格執(zhí)法是市場(chǎng)手段、行政手段、技術(shù)手段發(fā)揮更大作用的前提。新環(huán)保法的實(shí)施，以及正在修訂的《大氣污染防治法》、即將修訂的《水污染防治法》、將要制定的《土壤污染防治法》，都給健全法律規(guī)定、推動(dòng)環(huán)保守法成為新常態(tài)，提供了新的契機(jī)和要求？梢灶A(yù)見，在環(huán)保領(lǐng)域，對(duì)法律手段的使用必將進(jìn)一步深化。
要以健全市場(chǎng)化機(jī)制為重點(diǎn)完善市場(chǎng)手段。要健全市場(chǎng)化機(jī)制，就要推動(dòng)環(huán)境成本足額納入生產(chǎn)成本，推進(jìn)稅收政策綠色化，強(qiáng)化金融資本市場(chǎng)綠色規(guī)制，健全綠色貿(mào)易機(jī)制，推進(jìn)綠色供應(yīng)鏈建設(shè)，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，積極拉動(dòng)社會(huì)投資。
要吸引社會(huì)資本助推環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。據(jù)測(cè)算，實(shí)施水十條預(yù)計(jì)可拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)約5.7萬億，將帶動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)新增產(chǎn)值約1.9萬億，其中，直接購買環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)約1.4萬億。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)是國(guó)家穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生的重要方面。
四是監(jiān)管方式精細(xì)化。
提升環(huán)境管理的精細(xì)化水平，是推動(dòng)環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化、改善環(huán)境質(zhì)量、扭轉(zhuǎn)環(huán)境形勢(shì)的突破口。
要建立精細(xì)化的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)體系。落實(shí)大氣十條、水十條，就是要將環(huán)境質(zhì)量改善的總體目標(biāo)落實(shí)到各省區(qū)市的每一個(gè)城市、各流域的每一個(gè)控制單元。同時(shí)，要健全網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境管理模式，應(yīng)該抓住國(guó)家大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃的機(jī)遇，大力推進(jìn)環(huán)境管理體系的信息化。
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可借鑒
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文撰文指出，世界各國(guó)的環(huán)境管理體制機(jī)制紛繁復(fù)雜、各具特色，并在不斷變化發(fā)展中。綜合來看，國(guó)外環(huán)境監(jiān)管體制主要有幾個(gè)類型：環(huán)境監(jiān)管職能趨向獨(dú)立和綜合；環(huán)境保護(hù)和其他臨界領(lǐng)域監(jiān)管職能趨向合并；環(huán)境保護(hù)職能趨向分散。
無論哪種分類，都與國(guó)家的疆域面積、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口數(shù)量和政治體制密不可分。總的來說，國(guó)際環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制的發(fā)展具有以下趨勢(shì)：
一是機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)高配。在一些環(huán)境問題相當(dāng)嚴(yán)重的國(guó)家，政府首腦或國(guó)務(wù)委員或部務(wù)委員會(huì)委員往往兼任或?qū)Ｈ螜C(jī)構(gòu)主管領(lǐng)導(dǎo)，機(jī)構(gòu)級(jí)別可能比一般部門的權(quán)限更大或更有權(quán)威。
二是成立綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。雖然各國(guó)的機(jī)構(gòu)設(shè)置各具特色，但生態(tài)和環(huán)境保護(hù)與自然資源分別由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管，是主流的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置趨勢(shì)。
三是重要領(lǐng)域單列或合并設(shè)置。例如，世界各國(guó)普遍將核安全監(jiān)管作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分進(jìn)行設(shè)置，普遍采取了設(shè)置單獨(dú)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的模式。
四是大都采用統(tǒng)一監(jiān)管與分工負(fù)責(zé)的模式。如美國(guó)除在總統(tǒng)執(zhí)行署設(shè)立聯(lián)邦環(huán)保局外，還在內(nèi)務(wù)部、商業(yè)部、運(yùn)輸部、陸軍部設(shè)立了有關(guān)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)其專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)問題。
五是不斷擴(kuò)大環(huán)境監(jiān)管范圍。許多國(guó)家的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)各類環(huán)境保護(hù)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理，對(duì)轉(zhuǎn)基因生物和外來物種實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。如美國(guó)已專門成立了由聯(lián)邦環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部和國(guó)防部等10個(gè)部門組成的外來入侵物種管理委員會(huì)，制定了全國(guó)外來物種入侵防治計(jì)劃。
六是建立健全區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制。在監(jiān)管機(jī)制方面，有的區(qū)域和國(guó)家側(cè)重于建立健全區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制。如美國(guó)國(guó)內(nèi)的州際環(huán)境合作，主要是通過州際協(xié)議來實(shí)現(xiàn)，通過制定州際協(xié)定和邊界協(xié)定來治理區(qū)域大氣污染、水污染等環(huán)境問題，如《俄亥俄河流域水衛(wèi)生協(xié)定》、《科羅拉多河協(xié)定》等。
推進(jìn)我國(guó)的生態(tài)環(huán)保管理體制改革，問題諸多，任重道遠(yuǎn)。世界各國(guó)的環(huán)境管理體制機(jī)制經(jīng)過多年發(fā)展，形成了比較明顯的發(fā)展趨勢(shì)，其中的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，教訓(xùn)也要引以為戒。
對(duì)此，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心高穎楠撰文指出，深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是解決當(dāng)前生態(tài)環(huán)保體制改革的基本動(dòng)力，是切實(shí)把生態(tài)文明建設(shè)工作抓緊抓好的關(guān)鍵。這與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家將生態(tài)環(huán)保體制改革作為重要任務(wù)的經(jīng)驗(yàn)不謀而合。
要做好陳吉寧部長(zhǎng)提出的改革深水區(qū)的各項(xiàng)工作，應(yīng)充分借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，從以下幾方面入手：
第一，提高環(huán)境保護(hù)綜合決策、科學(xué)決策能力，確保生態(tài)環(huán)保的政策統(tǒng)一。
充分發(fā)揮環(huán)境咨詢協(xié)調(diào)委員會(huì)職能，強(qiáng)化專家隊(duì)伍，確保綜合決策。建議環(huán)境咨詢協(xié)調(diào)委員會(huì)通過構(gòu)建多元化、專業(yè)化的專家隊(duì)伍，吸納各部門、各級(jí)政府、企業(yè)、公眾等的意見和建議，在國(guó)家有關(guān)資源與環(huán)境的事項(xiàng)決策時(shí)提供重要支持。
通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)引導(dǎo)各部門行為，確保科學(xué)決策。建議在現(xiàn)階段做好、做實(shí)項(xiàng)目環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)，引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展朝著環(huán)境友好型方向前進(jìn)；中遠(yuǎn)期，可以考慮將政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)納入環(huán)評(píng)法，對(duì)各部門的政策、活動(dòng)進(jìn)行政策環(huán)評(píng)。
第二，強(qiáng)化新《環(huán)境保護(hù)法》的執(zhí)行力度，剛?cè)岵?jì)，在恰當(dāng)時(shí)期將“合作執(zhí)法”融入“強(qiáng)制執(zhí)法”。
加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要內(nèi)容。新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來，雖然在全國(guó)起到了震懾作用，但是隨著執(zhí)法力度的加大，暴力抗法、阻撓執(zhí)法事件時(shí)有發(fā)生。這與美國(guó)上世紀(jì)70到80年代的狀況類似。
應(yīng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在強(qiáng)制執(zhí)法不斷推進(jìn)的同時(shí)，開始合作執(zhí)法的探索，并尋求恰當(dāng)契機(jī)，大力培育環(huán)境守法理念。通過培訓(xùn)、宣傳、守法項(xiàng)目扶持等一系列非強(qiáng)制性措施，增加企業(yè)的環(huán)境守法能力，這既可使環(huán)境得到保護(hù)，又可使企業(yè)獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，促進(jìn)政府、企業(yè)、公眾的利益融合。
第三，推動(dòng)橫向生態(tài)環(huán)保職能優(yōu)化整合和事權(quán)劃分，促進(jìn)生態(tài)環(huán)保體制高效運(yùn)轉(zhuǎn)。
建議將提高現(xiàn)存管理體制的效率、使環(huán)境管理部門成為一個(gè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)作為生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)之一，將各職能部門的生態(tài)環(huán)保執(zhí)法權(quán)盡量精簡(jiǎn)統(tǒng)一。同時(shí)，加強(qiáng)各部門之間的溝通，鼓勵(lì)部門之間構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，構(gòu)建一個(gè)具有類似美國(guó)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)協(xié)調(diào)功能的機(jī)構(gòu)，促進(jìn)各部門的協(xié)調(diào)，最大限度地降低管理成本，提高管理效率。
第四，下放行政審批權(quán)，保留監(jiān)督和約束權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)職能與監(jiān)督職能的結(jié)合。
根據(jù)有關(guān)簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的要求，在事權(quán)下放的同時(shí)，應(yīng)最大限度地加強(qiáng)監(jiān)管，避免風(fēng)險(xiǎn)。建議做到以下幾點(diǎn)：明確政府的服務(wù)職能，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)幫助地方環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，幫助地方提高執(zhí)法能力；以合作為基礎(chǔ)，將環(huán)境質(zhì)量與項(xiàng)目資金捆綁，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門通過調(diào)整配套資金額度，對(duì)地方政府的環(huán)境保護(hù)工作形成激勵(lì)機(jī)制；通過立法，明確規(guī)定國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門通過建立健全規(guī)范的行政審批管理制度，監(jiān)督下放的審批權(quán)力有效實(shí)施，對(duì)地方環(huán)境保護(hù)主管部門行使監(jiān)督權(quán)，而非人事管理權(quán)。
在全面深化改革的背景下，建立政府、企業(yè)和社會(huì)共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境的治理格局，有機(jī)遇，也有挑戰(zhàn)，我們應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理體系改革所涉及的法制保障、行政管理體制改革、社會(huì)治理、創(chuàng)新治理以及重大制度安排進(jìn)行深入分析，為全面深化生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制改革、實(shí)現(xiàn)“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”提供決策參考。
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