“閱兵藍(lán)”對《大氣污染防治法(修訂草案)》的期盼
在“閱兵藍(lán)”、“冬奧藍(lán)”成為網(wǎng)絡(luò)熱詞的同時(shí)，《大氣污染防治法(修訂草案)》也于8月24日提交全國人大常委會審議。
這是自1988年正式實(shí)施以來，《大氣污染防治法》第三次修訂。這次提交全國人大常委會審議的大氣污染防治法修訂草案已為三審稿。
三審稿中的一些“硬措施”成為媒體報(bào)道的焦點(diǎn)，例如提高燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，明確環(huán)保部門可到車廠進(jìn)行現(xiàn)場檢查、抽樣檢測，增加遙感監(jiān)測手段對行駛的機(jī)動(dòng)車進(jìn)行監(jiān)督抽測，嚴(yán)控船舶大氣污染排放等。
但另一方面，根據(jù)記者了解，對于《大氣污染防治法》的修改，不少專家認(rèn)為，有些問題還值得進(jìn)一步商榷。
關(guān)于二審稿的爭議
《大氣污染防治法(修訂草案)》(二次審議稿)經(jīng)過一個(gè)月的征求意見。本報(bào)記者了解到，二審稿征求意見期間，環(huán)保、法律界等仍存爭議。對于修訂草案二審稿曾一度有“延遲三審”、“大改”的呼聲不斷。
“二審稿對大氣污染的現(xiàn)狀與防治對策把握不到位，立法內(nèi)容比例有些失調(diào);對未來的大氣污染態(tài)勢和防治規(guī)律要求缺乏把握，針對性不強(qiáng);區(qū)域污染聯(lián)合防治思路和方法不清晰，制度設(shè)計(jì)不深入。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文說。
2014年12月，第十二屆全國人大常委會第十二次會議初次審議了《大氣污染防治法(修訂草案)》。2014年12月30日至2015年1月29日，草案在中國人大網(wǎng)公布，向社會公開征求意見。
之后，根據(jù)全國人大常委會組成人員和各方面的意見，對草案作了修改，形成了二審稿。2015年6月，第十二屆全國人大常委會第十五次會議對草案二次審議稿進(jìn)行了審議。
7月6日，二審稿在中國人大網(wǎng)公布，公開征求社會公眾意見。
常紀(jì)文表示，全國人大法工委行政法室曾經(jīng)成功組織《環(huán)境保護(hù)法》的修訂。但《大氣污染防治法》、《水污染防治法》的專業(yè)性和技術(shù)性要比《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)得多，立法難度要大得多。
在8月6～7日召開的2015大氣污染綜合防治二審稿專題研討會上，環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南表示，現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)，不是簡單的政府與企業(yè)的關(guān)系，還有很大一部分是公眾參與。而目前的法律條款上，沒有體現(xiàn)這一點(diǎn)。
中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長王毅的觀點(diǎn)更為直接：大氣法二審稿主線不清晰。在王毅看來，問題在于對大氣管理的基本思路、基本關(guān)系沒有說清楚，首先是總量控制與達(dá)標(biāo)排放、質(zhì)量管理之間的關(guān)系，然后是政府、企業(yè)和公眾之間的關(guān)系。政府怎么負(fù)責(zé)?負(fù)什么責(zé)?
中國電力企業(yè)聯(lián)合會秘書長王志軒認(rèn)為，法律條款中不能出現(xiàn)“打架”的情況。他反映，全國共約4萬億千瓦時(shí)的燃煤電廠，如果按照“十二五”總量控制的目標(biāo)來減排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分別達(dá)到800萬噸和750萬噸就可以了;但如果按照《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》要求，則對應(yīng)二氧化硫和氮氧化物的最高允許年排放量分別為367萬噸和182萬噸，還有煙塵是55萬噸;假設(shè)按照“超低排放”要求，那么這三項(xiàng)污染物加起來則不得超過160萬噸。
實(shí)際上火電廠的排放又是什么情況呢?中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年，全國電力煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放量分別降至98萬噸、620萬噸、620萬噸左右，全行業(yè)提前達(dá)到了“十二五”減排目標(biāo)，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。
“超低排放要求、排放標(biāo)準(zhǔn)要求、總量控制要求、防治計(jì)劃要求(如國十條)、專項(xiàng)規(guī)劃要求(如電力發(fā)展規(guī)劃、清潔生產(chǎn)規(guī)劃、國家規(guī)劃、地方規(guī)劃)、環(huán)境影響評價(jià)要求……是哪個(gè)嚴(yán)執(zhí)行哪個(gè)，還是誰權(quán)大執(zhí)行誰的?”王志軒說。
在三審稿中，對于此前草案中存在的爭議進(jìn)行了回應(yīng)并完善。
區(qū)域聯(lián)動(dòng)如何實(shí)現(xiàn)
目前，我國大氣污染區(qū)域化已成事實(shí)，區(qū)域協(xié)同發(fā)展甚至一體化發(fā)展是國家今后發(fā)展的基本模式。
常紀(jì)文認(rèn)為，《大氣污染防治法》修訂，應(yīng)當(dāng)以我國大氣污染形勢嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)為問題導(dǎo)向，以區(qū)域性大氣環(huán)境管理的階段性目標(biāo)為目標(biāo)導(dǎo)向。“為此，修訂草案應(yīng)當(dāng)花大氣力在這方面進(jìn)行預(yù)防性的制度構(gòu)建，而不僅僅是在重污染天氣的應(yīng)對方面作出規(guī)范。”
常紀(jì)文認(rèn)為，宏觀調(diào)控對于解決目前的區(qū)域性大氣污染至關(guān)重要，所以既應(yīng)考慮污染具體監(jiān)管的體制建設(shè)，還應(yīng)考慮宏觀調(diào)控的體制建設(shè)，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局方面的職責(zé)，由誰行使的問題。
目前，我國行使環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的部門有三類：一類是行政綜合協(xié)調(diào)的環(huán)境保護(hù)部門;一類是直接監(jiān)管污染防治的各部門;還有一類是行使宏觀調(diào)控職責(zé)的經(jīng)濟(jì)綜合主管部門。
“第三類缺乏，有必要補(bǔ)上。”常紀(jì)文說，事實(shí)上，很多環(huán)保問題，即使環(huán)境保護(hù)部門再怎么努力，如果缺乏發(fā)改委節(jié)能減排等宏觀調(diào)控措施的支持，效果也不大。
全國人大法律委員會副主任委員孫寶樹24日表示，修訂草案二次審議稿對重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的規(guī)定過于原則化。建議增加規(guī)定：一是重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)確定牽頭的地方人民政府，定期召開聯(lián)席會議;二是重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)可能對相鄰省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生重大影響的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)通報(bào)會商。
共同但有區(qū)別的責(zé)任如何確定
我國目前的大氣污染形態(tài)和《大氣污染防治法》制定時(shí)相比發(fā)生了根本性的改變，既有工業(yè)點(diǎn)源的污染，也有生活面源的污染，還有交通工具的污染。這些對區(qū)域性霧霾都有大的“貢獻(xiàn)”，各自所占的“貢獻(xiàn)”比重都不容忽視。
中關(guān)村空氣污染防控聯(lián)盟理事會主席顏梓清表示，“關(guān)于機(jī)動(dòng)車排放污染的問題一直很有爭議，現(xiàn)在政策是強(qiáng)調(diào)控制機(jī)動(dòng)車，但在實(shí)施過程中機(jī)動(dòng)車往往被忽略，因?yàn)樗容^復(fù)雜，牽扯到很多車主的利益、廠商的利益。”
中關(guān)村空氣污染防控聯(lián)盟前不久曾做過一項(xiàng)公眾調(diào)查，就“大氣污染以防控為主還是治理為主”、“防控與治理是否同等重要”等問題，對2000位網(wǎng)友進(jìn)行了問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，認(rèn)為防控與治理并重的占46%;認(rèn)為防控為主的占47%;認(rèn)為治理為主的占7%。
顏梓清此前在寫給全國人大法工委的二審稿修改建議中多次提到，“必須加上車主的責(zé)任，不能夠超標(biāo)排放，這是所有車主必須達(dá)到的。”
常紀(jì)文說，應(yīng)摸清大區(qū)域內(nèi)的總體排放底數(shù)和各區(qū)域的排放底數(shù)，分清各區(qū)域的減排義務(wù)，以明確各區(qū)域的減排責(zé)任，強(qiáng)化各區(qū)域的行政監(jiān)管和區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。此外，由于各區(qū)域的歷史污染排放和生態(tài)破壞責(zé)任不同，各自的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和能力不同，在區(qū)域合作方面，也有必要規(guī)定大氣污染防治共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。
常紀(jì)文認(rèn)為，《大氣污染防治法》此次修訂，在體制和制度、機(jī)制的設(shè)計(jì)上必須要解決不同污染源的責(zé)任主體問題。
對于上述專家意見，24日，全國人大法工委表示，“修訂草案回應(yīng)了社會關(guān)切和人民群眾的期盼，既有應(yīng)對當(dāng)前大氣污染防治所需要的措施，又有先進(jìn)的理念，能夠適應(yīng)當(dāng)前和今后一段時(shí)期大氣污染防治工作的實(shí)際需要”，“修訂草案經(jīng)過兩次審議，制度更加完善，規(guī)定更加精細(xì)，具有較強(qiáng)的針對性和可操作性，現(xiàn)在出臺是必要的、適時(shí)的。”
全國人大法工委介紹，三審稿中，對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了修改，如規(guī)定“環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有大氣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)公布電子郵箱等;對實(shí)名舉報(bào)的，應(yīng)當(dāng)反饋處理結(jié)果等情況”，“新生產(chǎn)的機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械的排放檢驗(yàn)信息應(yīng)當(dāng)向社會公開”，“重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染來源及其變化趨勢應(yīng)當(dāng)向社會公開”等。
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