哈爾濱太平污水處理廠(chǎng)BOT項(xiàng)目的苦樂(lè)年華
在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域?qū)嵤┕膭?lì)社會(huì)資本投資的示范項(xiàng)目是落實(shí)今年中央《政府工作報(bào)告》的重要舉措，有利于優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、激發(fā)市場(chǎng)活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。5月18日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布首批80個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資項(xiàng)目，其中并沒(méi)有污水處理項(xiàng)目，事實(shí)上，此類(lèi)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化項(xiàng)目已積累了十多年的經(jīng)驗(yàn)，其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得當(dāng)下PPP模式借鑒。
PPP模式是英文Public-Private-Partnership的簡(jiǎn)寫(xiě)，中文直譯為“公私合伙制”。它是政府與社會(huì)資本合作模式，是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。
20世紀(jì)90年代，在一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入的BOT(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交)、BT(建設(shè)—移交)、BOO(建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng))等公私合作管理模式都屬于PPP模式的一種。去年底全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議后，財(cái)政部從制度、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。
“當(dāng)時(shí)是以0.598元/噸的價(jià)格中標(biāo)的，按最初的項(xiàng)目測(cè)算，項(xiàng)目實(shí)施以后就要面臨虧損。但是，一年后，我們沒(méi)有虧損還實(shí)現(xiàn)盈利。現(xiàn)在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)快10年了，沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的問(wèn)題。”7月9日下午兩點(diǎn)，在北京的一個(gè)賓館會(huì)議室里，哈爾濱太平污水處理廠(chǎng)總經(jīng)理樸庸健娓娓道來(lái)。
此間，是中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作研究專(zhuān)業(yè)委員會(huì)的第三期PPP研討會(huì)，樸庸健正與臺(tái)下的聽(tīng)眾分享BOT項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)。臺(tái)下是近200人的聽(tīng)眾，他們來(lái)自政府部門(mén)、銀行、基金、咨詢(xún)?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)、央企、民企、媒體。
2004年5月，清華同方(哈爾濱)水務(wù)有限公司成立，通過(guò)BOT模式(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)運(yùn)營(yíng)哈爾濱太平污水處理廠(chǎng)。目前，該公司發(fā)展成為龍江環(huán)保集團(tuán)股份有限公司，樸庸健說(shuō)，截至2013年，集團(tuán)有近30個(gè)污水處理廠(chǎng)以及城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目直接采用了哈爾濱太平污水處理廠(chǎng)模式。
1、市場(chǎng)機(jī)制是關(guān)鍵
2003年9月，哈爾濱市政府采用公開(kāi)招標(biāo)的方式推出哈爾濱太平污水處理廠(chǎng)BOT項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)激烈競(jìng)爭(zhēng)，清華同方股份有限公司與北美環(huán)境技術(shù)有限公司組成的聯(lián)合體最終以0.598元/噸污水處理服務(wù)費(fèi)中標(biāo)。
2004年年初，太平污水處理廠(chǎng)由清華同方(哈爾濱)水務(wù)有限公司負(fù)責(zé)建設(shè)，日處理污水32.5萬(wàn)噸，特許經(jīng)營(yíng)期為25年。
一直以來(lái)，綠化、污水處理等公共服務(wù)由政府提供，然而，隨著公共需求不斷增長(zhǎng)，政府資金投入變得捉襟見(jiàn)肘甚至難以為繼。政府引進(jìn)社會(huì)資本參與其中，是為了緩解供求矛盾。
在經(jīng)濟(jì)還不太發(fā)達(dá)的東北地區(qū)搞這樣一個(gè)項(xiàng)目，業(yè)內(nèi)極其轟動(dòng)。這之前，哈爾濱的污水處理廠(chǎng)全部是國(guó)營(yíng)，太平污水處理廠(chǎng)立項(xiàng)之前，哈爾濱還剛建成了一家國(guó)資污水處理廠(chǎng)。
是否能走得下去?樸庸健既有底也沒(méi)底。他說(shuō)：“首先是解決理念的問(wèn)題，這體現(xiàn)在政府的放權(quán)與放手。其次才是市場(chǎng)化的管理手段帶來(lái)效益。”
2004年5月1日，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》正式實(shí)施，顯然透露出了政府部門(mén)轉(zhuǎn)變管理方式的態(tài)度。1995年以前，市場(chǎng)化機(jī)制主要在電廠(chǎng)、高速公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用;1995年到2009年間，開(kāi)始在污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域?qū)嵤。太平污水處理廠(chǎng)BOT項(xiàng)目是應(yīng)政策而生的。
太平污水處理廠(chǎng)與政府部門(mén)的磨合伴隨著政府屢屢發(fā)生的人事變動(dòng)起起伏伏，樸庸健沒(méi)有多談，雖然某些深層次的問(wèn)題至今博弈不斷，但10年磨合下來(lái)，政企雙方的溝通已基本不存在障礙。
總結(jié)太平污水處理廠(chǎng)“有底”的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專(zhuān)業(yè)委員會(huì)常務(wù)委員、大岳咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，PPP模式的本質(zhì)是市場(chǎng)機(jī)制，太平污水處理廠(chǎng)是充分競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物，政府也充分重視了市場(chǎng)，其結(jié)果是政府需要的污水處理的效率提高了，企業(yè)也受益了。
金永祥曾經(jīng)為若干城市提供過(guò)數(shù)百個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目咨詢(xún)，點(diǎn)評(píng)完太平污水處理廠(chǎng)，他提到了PPP模式的盲區(qū)。
比如，在有些地區(qū)，社會(huì)資本與政府協(xié)調(diào)好，由社會(huì)資本與政府的一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)成立一個(gè)合資公司，然后由合資公司不經(jīng)競(jìng)爭(zhēng)就直接做政府推出的一些項(xiàng)目。
“雖然表面上具備公私合作的特點(diǎn)，但它缺乏市場(chǎng)機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)，還是無(wú)法提高效率，這不是真正的PPP模式。所以大家可以看到，這種項(xiàng)目十中有九成本高，代價(jià)大，甚至比傳統(tǒng)體制下的運(yùn)營(yíng)模式更浪費(fèi)。也有這樣的可能，特殊情況下，用這種方式也是合理的，但一定要有特殊的監(jiān)管程序。”
“我們要防止好經(jīng)被念歪了。”金永祥說(shuō)。
2、向管理要效益
資本是逐利的，污水處理等準(zhǔn)公共產(chǎn)品之所以能夠市場(chǎng)化，就在于它能夠給企業(yè)帶來(lái)長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益，其產(chǎn)業(yè)鏈條中的深度開(kāi)發(fā)，也能帶來(lái)收益。PPP模式吸引資本的魅力正在于此。
市場(chǎng)化管理是企業(yè)的重頭戲，當(dāng)時(shí)天津、青島的污水處理服務(wù)費(fèi)價(jià)格都在2元左右，這個(gè)0.598元的中標(biāo)價(jià)格顯然風(fēng)險(xiǎn)巨大。如果按當(dāng)時(shí)哈爾濱國(guó)營(yíng)廠(chǎng)的運(yùn)營(yíng)成本測(cè)算，廠(chǎng)子一運(yùn)營(yíng)就會(huì)面臨著千萬(wàn)元級(jí)別的巨虧。一些投資人也有點(diǎn)將信將疑。
樸庸健說(shuō)，企業(yè)只能在建設(shè)模式、管理模式上找出路。他們采用了特殊的建設(shè)管理方法，嚴(yán)格執(zhí)行一把手負(fù)責(zé)制，最終將一般在兩至三年的建設(shè)工期壓縮至一年半;在管理模式上則采用了精細(xì)的“卡式管理”，員工定崗定責(zé)，手持一卡，定時(shí)在各個(gè)管理點(diǎn)巡檢設(shè)備，巡檢的時(shí)間、巡視的周期及巡檢發(fā)現(xiàn)的各管理點(diǎn)運(yùn)行狀態(tài)，均記錄在中央控制室。此外，當(dāng)時(shí)哈爾濱水務(wù)領(lǐng)域沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的維修團(tuán)隊(duì)，太平污水處理廠(chǎng)采取了向一家軍工企業(yè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的委托制，從而確保了設(shè)備的安全維護(hù)。
以控制人力成本為例，當(dāng)時(shí)同等規(guī)模的哈爾濱水務(wù)企業(yè)的標(biāo)配員工數(shù)大約160人左右，太平污水處理廠(chǎng)配備最多時(shí)只有44人。通過(guò)理順管理流程與科學(xué)規(guī)劃，樸庸健僅此一項(xiàng)一年就省下一大筆。
“這么多人的綜合費(fèi)用，一年需要600多萬(wàn)元。”樸庸健說(shuō)。加上委托設(shè)備維護(hù)，組建維修隊(duì)伍的費(fèi)用也省了下來(lái)。
第一年運(yùn)營(yíng)下來(lái)，太平污水處理廠(chǎng)盈利750萬(wàn)元，成功地控制住了成本。
現(xiàn)在，太平污水處理廠(chǎng)同時(shí)開(kāi)展污泥污水處理中的污泥無(wú)害化處理，污泥發(fā)酵成肥料，肥料賣(mài)出，又成了公司的另一筆收入。
3、政策落地得越快合作就走得更規(guī)范
“污水處理行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程走了10多年，在各種不同的層面，我們期待這個(gè)行業(yè)形成一些規(guī)則。”樸庸健說(shuō)。
在他看來(lái)，市政公共事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程中的問(wèn)題不少。比如公益性微利行業(yè)貸款不應(yīng)按一般工業(yè)項(xiàng)目評(píng)估、應(yīng)收取污泥處理費(fèi)、企業(yè)社會(huì)責(zé)任與政府公共責(zé)任如何界定、政府欠費(fèi)怎么辦等問(wèn)題，都需要統(tǒng)一的規(guī)則。
樸庸健特別舉例說(shuō)，PPP模式把政府資源、社會(huì)資源、企業(yè)資源有機(jī)結(jié)合，梳理出一些監(jiān)管和被監(jiān)管，指導(dǎo)和被指導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)，其中最關(guān)鍵的是建立企業(yè)和政府之間的支付體系。但是，從全國(guó)來(lái)看，政府自來(lái)水費(fèi)的支付體系建設(shè)并不完善。
他們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全國(guó)大部分地方政府按月足額支付污水處理費(fèi)的基本很少，如果政府拖延交費(fèi)時(shí)間太久，企業(yè)運(yùn)營(yíng)就會(huì)出現(xiàn)難題。
2013年10月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》，條例第三十三條明確了兩條原則，污水處理費(fèi)要納入地方財(cái)政預(yù)算管理及財(cái)政兜底。
對(duì)此，樸庸健感慨道：“近年來(lái)，國(guó)家在這一行業(yè)給予了大量的政策支持，但政策在基層一線(xiàn)落地的速度有待提高。”
“這些都需要配套的頂層設(shè)計(jì)，要有立法和與法律配套的條例、指南、示范合同等，在操作層面應(yīng)該有細(xì)則。”樸庸健說(shuō)。
2014年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中指出，將制定非國(guó)有資本參與中央企業(yè)投資項(xiàng)目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開(kāi)發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域，向非國(guó)有資本推出一批投資項(xiàng)目。制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的具體辦法。
PPP是落實(shí)特許經(jīng)營(yíng)制度的主要方式，金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域的PPP雖不是從零開(kāi)始，但是，從總體上講，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)少于起步較早的公用事業(yè)PPP。樸庸健關(guān)注的那些配套頂層設(shè)計(jì)的問(wèn)題同樣存在于這些領(lǐng)域。
記者在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法規(guī)劃公報(bào)中查到，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》已被列入“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議”的第二類(lèi)項(xiàng)目。
而財(cái)政部已成立了政府和社會(huì)資本合作(PPP)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，正在積極開(kāi)展PPP培訓(xùn)、選取試點(diǎn)等工作。
在今年的全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)工商聯(lián)也根據(jù)非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域存在的一些問(wèn)題提出了提案。
在地方，實(shí)踐升溫也很快。5月下旬，普邦園林公司的公告稱(chēng)，公司與淮安市白馬湖規(guī)劃建設(shè)管理辦公室簽署《淮安市白馬湖森林公園項(xiàng)目PPP合作協(xié)議》，投資概算不超過(guò)10億元。
戰(zhàn)略、實(shí)踐、理論等層面呈現(xiàn)持續(xù)升溫的態(tài)勢(shì)，“樂(lè)”展現(xiàn)其中;PPP如何走，如何更好地厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，這樣的“苦”該如何化解?樸庸健說(shuō)：“政府、企業(yè)都要冷靜應(yīng)對(duì)。”
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