TPP的環(huán)境標準到底有多高？
《跨太平洋合作伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）11月5日全文文本公布。TPP是由美國主導、12個成員參與的自由貿(mào)易協(xié)定。TPP談判成員的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）約占全球的40%，占世界貿(mào)易總額的1/3。談判過程中，TPP牽頭方美國高調(diào)宣揚TPP將提高勞工和環(huán)境標準。TPP的高環(huán)境標準也被輿論廣泛關(guān)注。
單純從文本而言，如果將既有自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)最高水平作為1.0版本，那么TPP環(huán)境章節(jié)約為1.5版本，中國目前自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)水平大致相當于0.8版本。
TPP環(huán)境標準有哪些不同？
事實上，這里提到的環(huán)境標準并非通常所說的污染物排放標準以及環(huán)境質(zhì)量標準，而是指所涉及的范圍維度、義務(wù)維度和約束維度的綜合程度。具體而言，就是將環(huán)境管理與國際義務(wù)以及貿(mào)易爭端解決機制掛鉤，以此強化環(huán)境政策及國際環(huán)境公約的執(zhí)行程度。借用數(shù)學方法，這里的“環(huán)境標準”高低可表示為“環(huán)境標準”高低=范圍×義務(wù)×約束程度。
我們將TPP環(huán)境章節(jié)與美國、歐盟、中國等既有自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)進行對比，來判定TPP環(huán)境標準高低。選擇美國相關(guān)自貿(mào)協(xié)定是因為美國是TPP的主導者，其自貿(mào)協(xié)定中的環(huán)境章節(jié)亦在當今世界起到引領(lǐng)作用；選擇歐盟相關(guān)自貿(mào)協(xié)定是因為歐盟不是TPP成員，但是歐盟一直重視環(huán)境，也是自貿(mào)協(xié)定中可持續(xù)發(fā)展的倡導者和實踐者。中國已簽署的自由貿(mào)易協(xié)定中，有兩個協(xié)定包含了單獨環(huán)境章節(jié)，分別是中國—瑞士自由貿(mào)易協(xié)定和中國—韓國自由貿(mào)易協(xié)定。單獨環(huán)境章節(jié)內(nèi)容主要包含了背景和目標、多邊環(huán)境協(xié)定等條款。
具體分析如下：
（一）范圍維度
1.TPP環(huán)境章節(jié)與美、歐自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)相比，框架無變化，細節(jié)增加，條款內(nèi)容有增有減。
可以將TPP環(huán)境章節(jié)條款歸類為定義、目標、一般義務(wù)、與多邊環(huán)境協(xié)定相關(guān)的義務(wù)、透明度和公眾參與、私營部門參與、合作框架、磋商、爭端解決等12大類。
從大類而言，TPP環(huán)境章節(jié)覆蓋類型未增加。TPP中涵蓋的類型未超出美國和歐盟已簽訂的自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)中涵蓋的類型和現(xiàn)有內(nèi)容，或者說TPP所涉大的領(lǐng)域在已有自貿(mào)協(xié)定中都能找到。
但TPP框架領(lǐng)域的某些條款更具體、更細化。一是有些主要條款分成了幾個，如多邊環(huán)境協(xié)定條款分成了多邊環(huán)境協(xié)定、臭氧層保護、海洋環(huán)境等，將磋商細化為環(huán)境磋商、高級代表磋商以及部長級磋商等。二是有些條款大大細化，如海洋捕魚的問題，原來的自貿(mào)協(xié)定中可能是一句話，在TPP中包含了15條內(nèi)容，提出對于鯊魚采取什么措施，對于海龜、海鳥和哺乳動物又分別采取什么措施等均有具體規(guī)定。
TPP也不是現(xiàn)有自貿(mào)協(xié)定環(huán)境條款的所有并集，有的內(nèi)容被削弱或未提及。例如，TPP未包含對自貿(mào)協(xié)定實施后的環(huán)境（可持續(xù)性）影響評價、能力建設(shè)等既有條款。
2.TPP環(huán)境章節(jié)與中國自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)相比，中國自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)框架與TPP基本一致，范圍略有差別。
TPP環(huán)境章節(jié)的10個大類均能在中國自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)中找到。不過，中國自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)涵蓋條款較TPP少。從條款數(shù)看，TPP有23條和兩個附件，約106款，而中瑞自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)有兩頁多，8個條款；中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)有4頁多，9個條款。從具體條款看，中國自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)缺乏公眾參與和透明度相關(guān)規(guī)定。TPP環(huán)境章節(jié)一個重要特點是重視公眾參與和透明度，除單獨設(shè)置3個與公眾參與相關(guān)的條款外，在其他各條中也分別提及，而中瑞自貿(mào)協(xié)定和中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)未提及信息公開和公眾參與。
（二）義務(wù)維度
1.TPP環(huán)境章節(jié)與美、歐自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)相比，規(guī)定的環(huán)境義務(wù)增多且具體。
很多TPP環(huán)境章節(jié)的內(nèi)容，在美國和歐盟既有自貿(mào)協(xié)定中并未提及。包括：一是將締約方在多邊環(huán)境協(xié)定下與環(huán)境相關(guān)的義務(wù)條款定義為環(huán)境法律，并受約束。二是對加強合作的具體領(lǐng)域進行了規(guī)定。例如，對于臭氧層保護，提出交換信息的具體領(lǐng)域包括了消耗臭氧物質(zhì)的環(huán)境友好替代物、制冷劑管理項目等。三是對于公眾提交報告的標準和內(nèi)容有詳細要求。例如，規(guī)定提交的公眾意見符合締約方其中一方的官方語言，所引用文件的出處等都要進行說明。四是對于可執(zhí)行情況進行評估。例如，要求對公眾意見的執(zhí)行情況提供書面總結(jié)，對于合作情況進行監(jiān)督，定期審議合作情況的實施，并進行績效評估。此外，嘗試建立一定的機制。例如，在外來物種入侵時，要求環(huán)境委員會與衛(wèi)生和植物檢疫委員會下的衛(wèi)生與植物檢疫措施委員會進行協(xié)調(diào)和合作。
2.TPP環(huán)境章節(jié)與中國自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)相比，中國自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)規(guī)定的具體義務(wù)與TPP相比差距明顯。
中國自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)規(guī)定的具體義務(wù)與TPP相比，差距主要體現(xiàn)在如下方面：一是中國自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)涵蓋內(nèi)容較TPP少而原則性規(guī)定多。中瑞自貿(mào)協(xié)定和中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)除具體合作領(lǐng)域外，多為原則性規(guī)定。二是中國自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)設(shè)置的環(huán)境合作范圍窄，且缺乏實施監(jiān)督機制。TPP環(huán)境章節(jié)專門設(shè)立了合作框架條款突出環(huán)境合作，并在此條款下提出“各成員應(yīng)通過各自合作聯(lián)絡(luò)點定期審查此條款的執(zhí)行和運行情況，并向環(huán)境委員會及聯(lián)絡(luò)點就相關(guān)條款的回顧匯報各自的結(jié)論及可能的建議”。中瑞自貿(mào)協(xié)定和中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)也提出了合作領(lǐng)域、形式等，但沒有明確提及對合作進行評估等監(jiān)督機制。
（三）約束維度
1.TPP環(huán)境章節(jié)與美、歐自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)相比，TPP約束水平高，但并未突破現(xiàn)有爭端解決機制。
TPP約束性水平主要指用貿(mào)易爭端機制解決相關(guān)義務(wù)爭端問題。TPP環(huán)境章節(jié)約束水平較高。TPP環(huán)境章節(jié)除設(shè)立環(huán)境磋商機制外，還設(shè)立了高級代表磋商和部長級磋商，并且納入到貿(mào)易爭端解決機制之下，通過專家組仲裁實現(xiàn)環(huán)境爭端解決。為確保仲裁結(jié)果的有效執(zhí)行，還規(guī)定可以實施貿(mào)易懲罰措施，暫停貿(mào)易優(yōu)惠或?qū)で筚r償。
TPP環(huán)境章節(jié)約束水平未實現(xiàn)對既有自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)的超越。盡管TPP將爭端解決機制適用于環(huán)境章節(jié)，但是將環(huán)境爭端與貿(mào)易爭端解決機制掛鉤并非TPP的創(chuàng)新，韓美自貿(mào)協(xié)定中環(huán)境章節(jié)已經(jīng)出現(xiàn)，規(guī)定可以在磋商機制解決不了環(huán)境爭端時，借助貿(mào)易爭端解決機制實現(xiàn)爭端解決。因此，TPP環(huán)境爭端解決機制并未超越既有自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)約束水平。
2.TPP環(huán)境章節(jié)與中國自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)相比，中國自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)約束性較低，爭端解決機制相對較“軟”。
TPP環(huán)境章節(jié)對于爭端的解決除傳統(tǒng)的環(huán)境磋商外，還建立了高級代表磋商和部長級磋商機制，并直接將環(huán)境章節(jié)納入貿(mào)易協(xié)定爭端解決機制，與貿(mào)易利益和賠償直接掛鉤，為環(huán)境爭端建立了較“硬”的機制。而中瑞自貿(mào)協(xié)定和中韓自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)僅為爭端解決設(shè)計了磋商機制，爭端解決機制相對較“軟”。
中國如何應(yīng)對TPP？
從TPP談判過程及最終文本來看，TPP環(huán)境章節(jié)既是美國意志的體現(xiàn)，也是十二方相互妥協(xié)的結(jié)果，也一定是未來自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)的發(fā)展方向。盡管中國目前自貿(mào)協(xié)定環(huán)境章節(jié)還未達到這一水平，但中國應(yīng)向這個標準看齊，朝著這個方向前進。具體建議如下：
第一，盡快對TPP開展環(huán)境評估，并將其作為中國對TPP進行全面和系統(tǒng)評估的一部分。一是客觀評估TPP協(xié)定的環(huán)境影響，并將此作為商務(wù)部宣布的對TPP進行全面和系統(tǒng)評估的一部分；二是評估環(huán)境章節(jié)的影響；三是評估TPP對環(huán)保產(chǎn)業(yè)走出去的影響。
第二，從環(huán)境角度考慮中國是否加入TPP的唯一衡量標準，應(yīng)該為是否對環(huán)境有利，是否是環(huán)境保護未來發(fā)展方向，而非是否現(xiàn)在已經(jīng)達到或?qū)崿F(xiàn)。
第三，加強自貿(mào)區(qū)環(huán)境章節(jié)條款實驗。一是在“一帶一路”戰(zhàn)略實施中，主動開展自貿(mào)區(qū)中環(huán)境章節(jié)的設(shè)計和安排，如在中國—斯里蘭卡自貿(mào)區(qū)談判和中國—智利自貿(mào)區(qū)升級談判中主動提出設(shè)置環(huán)境章節(jié)，制定示范文本，加強實驗；二是對已實施自貿(mào)協(xié)定，如中國—瑞士、中國—韓國自貿(mào)協(xié)定，積極開展試點，總結(jié)經(jīng)驗和問題，為未來談判提供依據(jù)和支撐。
第四，統(tǒng)籌環(huán)境與貿(mào)易政策，加強貿(mào)易手段在環(huán)境管理中的利用。環(huán)境管理未來的發(fā)展方向是充分發(fā)揮市場手段。貿(mào)易手段是市場手段的一部分。一是調(diào)整出口退稅目錄，對“兩高一資”產(chǎn)品盡快取消出口退稅；二是慎重適用補貼政策。
第五，加強TPP環(huán)境內(nèi)容及影響的引導和宣傳。從環(huán)保角度及時、客觀解讀TPP環(huán)境內(nèi)容，深入分析和討論TPP對環(huán)境影響，引導公眾正確了解TPP環(huán)境內(nèi)容，合理對待TPP的環(huán)境影響，避免公眾誤解。這也是TPP環(huán)境內(nèi)容公開及公眾參與的重要實踐。
作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心
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TPP環(huán)境章節(jié)內(nèi)容及特征分析
TPP協(xié)定文本有30個章節(jié)，4個附件，共2000多頁（排除國民待遇和市場準入中各成員“關(guān)稅承諾”內(nèi)容）。環(huán)境是其中一個獨立章節(jié)，位于第20章，共25頁。盡管篇幅只占1%左右，但環(huán)境章節(jié)在TPP中的位置是“蘿卜不大，長在輩兒上”，與投資、服務(wù)、電子商務(wù)、政府采購、知識產(chǎn)權(quán)、勞工、貿(mào)易救濟等章節(jié)并列，具有同等級別和法律效力。
除獨立環(huán)境章節(jié)之外，在序言、衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施（第7章）、技術(shù)性貿(mào)易壁壘（第8章）、投資（第9章）、金融服務(wù)（第11章）、政府采購（第15章）、知識產(chǎn)權(quán)（第18章）、勞工（第19章）、爭端解決（第28章）、例外（第29章）章節(jié)中也涉及環(huán)境或可持續(xù)等相關(guān)內(nèi)容。涉及與環(huán)境保護及可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的關(guān)鍵詞（environment、sustainable）共140多個。
TPP環(huán)境章節(jié)有23個條款，約106個款項，還包括兩個附件。內(nèi)容包括：定義、目標、一般承諾、多邊環(huán)境協(xié)定、公眾參與、企業(yè)社會責任、增進環(huán)境績效的自愿機制、合作框架、低排放和適應(yīng)型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、海洋漁業(yè)捕撈、環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)、環(huán)境委員會和聯(lián)絡(luò)點、爭端解決等內(nèi)容。其中，又將有些內(nèi)容條款分解成多個條款，例如：臭氧層保護、海洋環(huán)境保護、生物多樣性等從多邊環(huán)境協(xié)定中單獨分出來作為獨立條款；將公眾參與內(nèi)容分為公眾參與程序、公眾參與機會、意見提交等3個條款；將爭端解決分為環(huán)境磋商、高級代表磋商、部長級磋商、爭端解決等。
TPP環(huán)境章節(jié)是現(xiàn)有自由貿(mào)易協(xié)定中最長、條款數(shù)最多、款項最多的獨立環(huán)境章節(jié)。除此之外，TPP環(huán)境章節(jié)的主要特征表現(xiàn)在以下方面：
一是包含內(nèi)容多、涉及面廣。TPP環(huán)境章節(jié)是大環(huán)境概念，涉及臭氧層、生物多樣性、漁業(yè)、海洋、林業(yè)等內(nèi)容。從實施主體而言，既包括了國家和政府應(yīng)該做的工作，例如設(shè)立委員會和聯(lián)絡(luò)點，也包括了企業(yè)的社會責任等。
二是條款和義務(wù)具體。TPP對具體領(lǐng)域有具體規(guī)定，例如，對于保護海洋環(huán)境提出，“各締約方應(yīng)合作解決與防止船舶對海洋環(huán)境造成污染相關(guān)的共同利益事項，合作領(lǐng)域可包括來自船舶的意外污染、船舶排放”等。對于漁業(yè)捕撈補貼問題，提出“旨在防止過度捕撈和過剩產(chǎn)能及促進被過度打撈物種恢復(fù)的漁業(yè)管理系統(tǒng)的實施應(yīng)包括對所有造成過度捕撈和過剩產(chǎn)能的補貼的控制、削減及最終廢除。”這些規(guī)定對做什么、如何做等都有明確規(guī)定，使得實施具有可操作性。
三是確保信息公開和公眾參與。TPP環(huán)境章節(jié)中關(guān)于信息公開和公眾參與的單獨條款就有程序事務(wù)、公眾參與機會、公眾意見提交3個。不但如此，在其他條款，如合作框架、貿(mào)易和生物多樣性等都提到信息公開和公眾參與的重要性？梢哉f，公眾參與貫穿整個環(huán)境章節(jié)，并被重點突出。對于如何保障和確保公眾參與提出了具體要求，提出“各方應(yīng)確保居住或建立在各自領(lǐng)土內(nèi)的相關(guān)個人和法人可以請求一方的權(quán)威機構(gòu)調(diào)查涉嫌違反環(huán)境法律的行為，并應(yīng)該按照法律適當考慮相關(guān)請求”。提出“各方應(yīng)利用現(xiàn)有或建立新的咨詢機制，例如國家咨詢委員會，尋求與本章執(zhí)行有關(guān)事宜的各種觀點。上述機制可適當涵蓋具有相關(guān)經(jīng)驗的個人，包括具有商業(yè)經(jīng)驗、自然資源保護和管理以及其他環(huán)境領(lǐng)域”。
四是突出強調(diào)了多邊環(huán)境公約。與其他自由貿(mào)易協(xié)定將多邊環(huán)境公約一攬子作為一個條款提出不同，TPP環(huán)境章節(jié)不但有多邊環(huán)境公約的單獨條款，而且將臭氧層保護、海洋環(huán)境保護、生物多樣性、漁業(yè)等公約單列作為單獨條款。專門涉及環(huán)境公約的條款就有7條。條款下面還包括若干款項，每個公約條款內(nèi)容很豐富、具體，比如海洋漁業(yè)捕撈條款下還包括15個款項。有的一個公約涉及幾個條款。例如，直接涉及生物多樣性及其物種非法貿(mào)易的單獨條款有3個，分別是：貿(mào)易和生物多樣性、外來物種入侵、保護和貿(mào)易。此外，在海洋漁業(yè)捕撈條款中也有涉及。不僅如此，各成員國內(nèi)保護臭氧層及保護海洋環(huán)境的相關(guān)法律政策也分別作為環(huán)境章節(jié)列出。
五是重視國際環(huán)境合作。TPP環(huán)境章節(jié)專門設(shè)立了條款合作框架，突出環(huán)境合作。但事實上，在整個環(huán)境章節(jié)中，無處不提及環(huán)境合作。例如條款目標、多邊環(huán)境協(xié)定、保護臭氧層等，強調(diào)各領(lǐng)域都應(yīng)進行合作。合作涉及機制、形式、領(lǐng)域、公眾參與等。條款提出“各成員應(yīng)通過各自合作聯(lián)絡(luò)點定期審查此條款的執(zhí)行和運行情況，并向環(huán)境委員會及聯(lián)絡(luò)點就相關(guān)條款的回顧匯報各自的結(jié)論及可能的建議”。
六是爭端解決章節(jié)條款適用于環(huán)境章節(jié)。TPP環(huán)境章節(jié)關(guān)于爭端解決的條款有4款，分別是：環(huán)境磋商、高級代表磋商、部長級磋商、爭端解決。而且，TPP文本第28章節(jié)爭端解決適用于環(huán)境章節(jié)。
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