鐵腕治污 推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)
由本報等主辦的“鐵腕治污·廳局長論壇”12月19日在福州舉行，與會嘉賓就新環(huán)保法實施前已存在的未批先建項目如何處理、環(huán)境執(zhí)法會不會影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)保部門怎樣對待執(zhí)法陣痛等問題進(jìn)行了交流。本報特摘登相關(guān)發(fā)言，以饗讀者。
執(zhí)法理念和管理理念必須轉(zhuǎn)變
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局副局長汪冬青
本次生態(tài)文明論壇福州年會的主題是“新常態(tài)、新理念、新起點”。
首先，要領(lǐng)會新常態(tài)的內(nèi)涵。總體看，新常態(tài)體現(xiàn)在3方面：一是經(jīng)濟(jì)保持中高速增長；二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整、改革和優(yōu)化；三是發(fā)展的驅(qū)動力多元化，尤其是要以創(chuàng)新作為發(fā)展的最主要驅(qū)動力。圍繞這一新常態(tài)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，環(huán)保領(lǐng)域目前正面臨著體制機(jī)制上的重大改革和優(yōu)化，如省以下環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察執(zhí)法要實行垂直管理等。這些體制機(jī)制的改革將帶來環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的一系列變化。
在新理念方面，我認(rèn)為，環(huán)保管理理念和環(huán)境執(zhí)法理念都需要創(chuàng)新。以一個真實的案件為例。不久前，在遼寧省的某市某區(qū)，檢察院以瀆職罪對幾位基層環(huán)境執(zhí)法人員（包括局領(lǐng)導(dǎo)）提起公訴。公訴的理由是排污費沒有按照國家政策和標(biāo)準(zhǔn)收取，造成了國家預(yù)算內(nèi)收入的流失。雖然這一案件尚未開庭，正在進(jìn)行之中，但在河南、山西等地也發(fā)生過類似事件。原本執(zhí)法人員根據(jù)企業(yè)申報的污染物排放，按照國家標(biāo)準(zhǔn)計算其排污費，但是企業(yè)在年度生產(chǎn)過程中用煤量增加了，環(huán)保部門沒有按照新的用煤量重新征收排污費，導(dǎo)致了國家的損失。因此，追究環(huán)保部門瀆職罪。這種追究有沒有道理呢？我們先關(guān)注一下，排污費制度是如何設(shè)計的？整個設(shè)計流程是：企業(yè)申報排污量，環(huán)保再進(jìn)行核定，然后按照環(huán)保核定的數(shù)據(jù)，根據(jù)國家的標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的政策來計征排污費，最終金額是依據(jù)環(huán)保的核定計算出來的。環(huán)保部門沒有進(jìn)行重新核定，從而導(dǎo)致了排污費的流失和預(yù)算內(nèi)收入的流失，就有瀆職之嫌。這就引發(fā)一個問題，即我們在設(shè)計執(zhí)法和管理制度的初衷是建立在什么理念的基礎(chǔ)上？按照環(huán)保部門核定來征收排污費，就意味著我國的執(zhí)法理念是設(shè)定在監(jiān)管對象故意違法的基礎(chǔ)上的。
稅收制度與排污費征收制度有很多相似之處。以個人所得稅制度為例，稅務(wù)部門根據(jù)個人的申報來計征個人所得稅。然后稅務(wù)部門再根據(jù)其力量和能力，每年規(guī)定0.1%或0.5%進(jìn)行稽查。如果稽查發(fā)現(xiàn)個人申報不屬實，就要追究個人偷稅漏稅的責(zé)任，從制度上杜絕違法和不守法行為，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為必予以重罰。在司法領(lǐng)域，“疑罪從無”已深入人心。這一理念假設(shè)放在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，是否以守法為基礎(chǔ)來設(shè)定執(zhí)法、設(shè)定管理制度，值得我們認(rèn)真反思。我們應(yīng)該思考一系列問題，如環(huán)保部門對國控企業(yè)要如何監(jiān)察？如果監(jiān)管對象出現(xiàn)了問題，是否需要追究環(huán)保部門職責(zé)？如今，環(huán)境執(zhí)法處在高壓狀態(tài)下，監(jiān)管部門和企業(yè)往往是貓和老鼠的關(guān)系，因為這一對立的關(guān)系，管理效果自然不盡如人意。
現(xiàn)在迫切需要在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域改變原來的理念，堅持以守法作為基本理念，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家和我國其他相關(guān)部門的制度設(shè)計。目前，很多基層環(huán)保部門工作人員被追責(zé)，跟我們最初的制度設(shè)計理念和制度設(shè)計的相關(guān)環(huán)境緊密相關(guān)。當(dāng)前，執(zhí)法理念和管理理念必須轉(zhuǎn)變。只有實現(xiàn)了這種轉(zhuǎn)變，才能使環(huán)境執(zhí)法由被動轉(zhuǎn)為主動，才能使執(zhí)法更有效，才能讓執(zhí)法者和被執(zhí)法者形成伙伴的合力，擺脫現(xiàn)在諸多尷尬局面。
堅持問題導(dǎo)向提高執(zhí)法成效
天津市環(huán)境保護(hù)局局長溫武瑞
天津市委市政府發(fā)布《美麗天津建設(shè)綱要》，啟動實施了美麗天津1號工程，即清新空氣、清水河道、綠化、美化的四清行動。我們抓住這一難得的機(jī)遇，把群眾反應(yīng)強(qiáng)烈、嚴(yán)重危害環(huán)境的污染問題作為突破口，鐵腕治污，全面推進(jìn)依法執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、公平執(zhí)法。
首先，要從實踐找問題，認(rèn)真梳理環(huán)境執(zhí)法中的突出短板。目前，環(huán)境執(zhí)法中存在3方面短板。一是環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性不足。一些違法企業(yè)對環(huán)保部門下達(dá)的處罰決定不理不睬，甚至阻撓執(zhí)法、公然抗法的現(xiàn)象時有發(fā)生。二是環(huán)境執(zhí)法覆蓋面不強(qiáng)。一些小工廠、小作坊設(shè)立在省市交界和村間地頭，具備無廠標(biāo)、無執(zhí)照，流動性強(qiáng)、隱蔽性強(qiáng)等特征，依靠現(xiàn)有的環(huán)境執(zhí)法人員，根本管不過來。三是環(huán)境執(zhí)法取證難。由于企業(yè)的工藝技術(shù)、運(yùn)行流程千差萬別，往往等到執(zhí)法人員趕到現(xiàn)場時，企業(yè)的廢氣排放行為已提前終止，執(zhí)法人員無法取證。
其次，要向改革要紅利，不斷推進(jìn)改革，從7方面補(bǔ)齊環(huán)境執(zhí)法短板。
一是健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。天津市按照一年一部地方法規(guī)的進(jìn)度，強(qiáng)力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)法規(guī)的制定。在今年年初召開的市人代會上全票通過了大氣防治條例；在即將召開的2016年天津市人代會上，將提交水污染的防治條例；目前還有12個地方標(biāo)準(zhǔn)正在制定當(dāng)中。通過一系列法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的制定和頒布，保障了執(zhí)法有據(jù)可依，提高了執(zhí)法的可依性。
二是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。守法成本高、違法成本低是違法中的大問題。我們得到市委市政府同意，大幅度提高了排污費征收標(biāo)準(zhǔn)，實行了差別化收費。事實證明，這是一個倒逼企業(yè)減污治污的有效途徑。2014年天津市將4種主要污染物的平均收費水平提高了近10倍，同時實行了差別化收費制度，即只要污染物比標(biāo)準(zhǔn)每降低10個點，排污收費也降低10個點，通過這個措施達(dá)到了比較好的效果。
三是發(fā)揮科技威力。由于執(zhí)法力量有限，不能時刻盯著企業(yè)排放，而自動化的監(jiān)控設(shè)施可以24小時實時在線監(jiān)測。近兩年，天津市對全市燃煤量95%、排水量90%以上的排污企業(yè)全部安裝自動監(jiān)控設(shè)施，促使重點污染源達(dá)標(biāo)率穩(wěn)步提高，排放量大幅度下降，全市污水處理廠出水達(dá)標(biāo)率由2013年的51%提高到95%以上。
四是落實屬地責(zé)任，全面推行網(wǎng)格化管理。按照定期、定人員、定職責(zé)、定標(biāo)準(zhǔn)、定流程、定考核的原則，天津市劃分了4級網(wǎng)格，總計8000個。一級網(wǎng)格是黨政一把手實行黨政同責(zé)，同時配套非常嚴(yán)格的考核辦法和責(zé)任追究辦法。針對全市217個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法人員空白問題，我們通過政府購買服務(wù)的形式，每年市財政和區(qū)縣財政投入1億元，給每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道配備3名網(wǎng)格監(jiān)督員，全市共計870名，基層執(zhí)法力量得到加強(qiáng)。
五是開展聯(lián)合執(zhí)法。環(huán)保工作涉及多個部門，實施《大氣十條》涉及24個市級部門，《水十條》涉及34個市級部門。只有各部門齊抓共管、共同發(fā)力，才能取得實效。在實施《天津市大氣污染防治條例》上，各相關(guān)部門按照職責(zé)分工，分別制定了自由裁量權(quán)、按日計罰等47個配套辦法，并分別組織實施。在揚(yáng)塵污染防治上，建設(shè)、房管、水務(wù)、交通、市容、環(huán)保等6個部門，分別制定了各類工地、道路、堆場等揚(yáng)塵控制標(biāo)準(zhǔn)。在機(jī)動車執(zhí)法上，環(huán)保、公安、交管、交通運(yùn)輸部門聯(lián)合上路，查處違法超標(biāo)排放車輛。
六是加強(qiáng)隊伍建設(shè)。為應(yīng)對當(dāng)前的機(jī)動車污染加重的趨勢，天津市環(huán)保局增設(shè)機(jī)動車污染防治處，下設(shè)機(jī)動車檢控中心，各區(qū)縣局同步設(shè)機(jī)動車檢控站，增加人員編制168人。同時，將市環(huán)境監(jiān)察總隊下設(shè)的8個支隊全部由科級升格為副處級編制，增加12個處級干部職數(shù)，壯大執(zhí)法骨干力量。
七是開展群防群治。為鼓勵群眾監(jiān)督，天津市設(shè)立環(huán)保有獎舉報制度。靜海區(qū)將獎勵額度提高至10萬元，累計發(fā)放獎金70萬元。查處了一批典型環(huán)境違法案件，使環(huán)境違法行為無處遁形，環(huán)境犯罪分子無處藏身，打一場環(huán)境執(zhí)法的人民戰(zhàn)爭。
確立新思維適應(yīng)新常態(tài)
江蘇省環(huán)境保護(hù)廳廳長陳蒙蒙
推進(jìn)綠色發(fā)展，改善環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)美麗中國，必須以嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法作保障。環(huán)保部門有沒有作為，工作干得怎樣，社會觀察、百姓評價的一個重要視角就是執(zhí)法嚴(yán)不嚴(yán)。
近年來，江蘇省認(rèn)真執(zhí)行新環(huán)保法，向污染宣戰(zhàn)的決心，首先體現(xiàn)在嚴(yán)格執(zhí)法上。一是劃網(wǎng)格。形成黨委組織領(lǐng)導(dǎo)、政府具體實施、部門各司其職、社會廣泛參與的環(huán)境監(jiān)管格局。二是嚴(yán)督查。出臺環(huán)保約談暫行辦法，開展環(huán)境監(jiān)察稽查，通報問題清單，督促地方逐個整改、逐條銷號。三是張黑榜。定期曝光典型環(huán)境違法案件，開展企業(yè)環(huán)保信用評價，評價結(jié)果不僅與其信貸融資直接掛鉤，還對嚴(yán)重污染企業(yè)征收懲罰性水價電價。四是建平臺。加快完善一企一檔、動態(tài)更新的污染源監(jiān)管平臺，開展環(huán)保大數(shù)據(jù)應(yīng)用試點。五是強(qiáng)聯(lián)動。今年以來，全省共立案查處環(huán)境違法案件6294起，處罰金額超過3億元；立案偵辦環(huán)境犯罪案件185件，抓獲犯罪嫌疑人369人，同比上升77%和30%。
當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)也催生了環(huán)境保護(hù)新常態(tài)，環(huán)保工作正處于最重要、最關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型期，執(zhí)法大環(huán)境也在發(fā)生著深刻變化：黨委政府很堅決，絕不能為一時經(jīng)濟(jì)增長弱化環(huán)保約束；企業(yè)觀念在轉(zhuǎn)變，意識到嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法是在創(chuàng)造公平競爭的土壤；群眾支持在壯大，公眾的支持是我們最堅強(qiáng)的后盾。
適應(yīng)新常態(tài)，關(guān)鍵是要以目標(biāo)和問題為導(dǎo)向，跳出舊框框，確立新思維。怎樣構(gòu)建良好的環(huán)境秩序，有5條核心舉措。
第一，改革體制。實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，意在打破地方保護(hù)主義掣肘，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性。這場改革成功與否，有3點至為關(guān)鍵：一是通過有效的制度設(shè)計，強(qiáng)化落實地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法定責(zé)任；二是把省市縣3級環(huán)保機(jī)構(gòu)的職責(zé)事權(quán)定準(zhǔn)捋清，尤其注意執(zhí)法力量的合理調(diào)配和共享共用；三是抓住機(jī)遇，規(guī)范和加強(qiáng)環(huán)保機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)，適應(yīng)環(huán)境治理現(xiàn)代化的需要。
第二，轉(zhuǎn)變模式。把工業(yè)污染源特別是重點污染源管好管住，是環(huán)保部門最大的責(zé)任田。應(yīng)當(dāng)以簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)為原則，以企業(yè)排污許可制為核心，以總量削減、質(zhì)量約束為導(dǎo)向，把建設(shè)項目環(huán)評、企業(yè)排污許可以及網(wǎng)格化監(jiān)管、雙抽查等事中事后監(jiān)管制度有效結(jié)合起來，構(gòu)建一套系統(tǒng)完整、高效協(xié)同的監(jiān)管體系。把應(yīng)該交給市場的交回給市場，讓環(huán)保部門的精力回歸事中事后監(jiān)管。
第三，提升能力。加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，必須做到精準(zhǔn)規(guī)范。要認(rèn)真學(xué)習(xí)公安部門的科技強(qiáng)警做法，加快完善污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)，切實提高環(huán)保大數(shù)據(jù)的收集應(yīng)用能力。全面提高環(huán)境執(zhí)法隊伍的綜合素養(yǎng)，既要解決敢不敢查的思想問題，還要提升會不會查的專業(yè)水平，真正做到揮之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝。
第四，社會共治。環(huán)境保護(hù)關(guān)系每個人的切身利益，也是最容易達(dá)成社會共識、激發(fā)民眾力量的一個領(lǐng)域。要擴(kuò)大環(huán)境信息公開，制訂環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法，推行環(huán)保圓桌會商，鼓勵環(huán)境公益訴訟，引導(dǎo)公眾有序參與和有力監(jiān)督環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法工作。依法強(qiáng)制推動企事業(yè)單位公開排污和治理情況，推廣企業(yè)綠色報告和公眾開放日制度，建立廠群信任機(jī)制。
第五，全面從嚴(yán)。最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，體現(xiàn)在監(jiān)管執(zhí)法上，就是要突出一個嚴(yán)字。現(xiàn)場監(jiān)察要嚴(yán)，違法懲處要嚴(yán)，責(zé)任追究要嚴(yán)，全面從嚴(yán)應(yīng)當(dāng)成為新時期環(huán)境執(zhí)法的一個常態(tài)。要進(jìn)一步嚴(yán)格環(huán)境行政執(zhí)法責(zé)任制，完善環(huán)境司法聯(lián)動機(jī)制，健全企業(yè)環(huán)境信用評價體系，對環(huán)境違法行為實施法律、行政、經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)合懲戒。要嚴(yán)格執(zhí)行《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》，讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部從思想上真正重視起來。
采取綜合手段破解執(zhí)法困境
福建省環(huán)境保護(hù)廳廳長朱華
當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，環(huán)境保護(hù)迎來機(jī)遇，但也面臨著挑戰(zhàn)。機(jī)遇與挑戰(zhàn)交織形成三大矛盾：一是上級重視環(huán)保與基層追求GDP的矛盾；二是經(jīng)濟(jì)下行壓力與加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管的矛盾；三是人民群眾日益高漲的環(huán)境訴求與環(huán)保監(jiān)管能力相對滯后的矛盾。
要解決這些矛盾，關(guān)鍵在于化解分歧，凝聚共識，處理好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系，牢固樹立綠色發(fā)展理念。
解放和發(fā)展環(huán)境生產(chǎn)力，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中融入豐富的發(fā)展內(nèi)涵，實現(xiàn)在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展是新形勢下環(huán)保工作取得成就的根本方向。
圍繞發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，在省委省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，福建省積極創(chuàng)新，綜合運(yùn)用各種手段，努力尋求破解環(huán)境執(zhí)法困境的方法，主要從以下5方面入手：
一是突出黨政同責(zé)，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。福建省將成立由書記擔(dān)任組長、省長擔(dān)任常務(wù)副組長的生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)一步加強(qiáng)對全省生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，定期研究、協(xié)調(diào)會商環(huán)境綜合治理工作。同時，強(qiáng)化屬地責(zé)任，落實“黨政同責(zé)”，將市長環(huán)保目標(biāo)責(zé)任書提升為書記市長環(huán)保目標(biāo)責(zé)任書。以省政府名義制定下發(fā)省直相關(guān)部門環(huán)保目標(biāo)任務(wù)書，推動各有關(guān)部門按照誰主管、誰負(fù)責(zé)，管行業(yè)必須管環(huán)保的要求，嚴(yán)格落實“一崗雙責(zé)”，形成整體合力。
二是突出督政引領(lǐng)，強(qiáng)化問題解決。從2014年開始，福建省把各設(shè)區(qū)市的突出環(huán)境問題情況和整改進(jìn)度情況通報納入省政府季度經(jīng)濟(jì)分析會3項主要內(nèi)容之一，通報各地市環(huán)保存在問題，讓地方行政主要負(fù)責(zé)人切實了解各地的嚴(yán)峻環(huán)境形勢，提高屬地責(zé)任意識。
三是突出嚴(yán)格執(zhí)法，強(qiáng)化高壓震懾。嚴(yán)格落實新環(huán)保法，實施日常監(jiān)管和專項大檢查相結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制。全面加大對全省重點排污企業(yè)檢查力度，開展“清水藍(lán)天”環(huán)保專項行動，抓好公檢法司4部門聯(lián)動，建立快處重罰、高壓震懾、全程監(jiān)督和定期會商的案件查辦模式。
四是突出機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化監(jiān)管到位。一方面，推行網(wǎng)格化監(jiān)管。依托各地已劃分的城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格，融入環(huán)保監(jiān)管職責(zé)，建立橫向到邊、縱向到底的3級（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道）、4級（村、社區(qū)）聯(lián)動機(jī)制，借助綜治網(wǎng)，打通環(huán)境保護(hù)的最后1公里，并將相關(guān)工作列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)綜治（平安建設(shè)）責(zé)任書考核。另一方面，推行執(zhí)法信息化。以移動執(zhí)法平臺為基礎(chǔ)，梳理整合環(huán)保大檢查的信息，完善一企一檔，探索“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境執(zhí)法”的新模式，對重點環(huán)境違法問題線索或跡象不定期開展督查，精準(zhǔn)打擊環(huán)境違法行為。
五是突出綜合手段，強(qiáng)化倒逼自律。積極應(yīng)用市場機(jī)制，推進(jìn)排污權(quán)交易、環(huán)境污染責(zé)任險等工作，通過實施環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，內(nèi)化企業(yè)污染成本，倒逼企業(yè)自律。同時，強(qiáng)化社會參與，建立傳統(tǒng)媒體和新媒體相融合的環(huán)保社會共治大格局，構(gòu)建“一網(wǎng)二微一終端”發(fā)布平臺，每月公布水、大氣環(huán)境質(zhì)量排名，全面推行環(huán)境執(zhí)法信息公開，引導(dǎo)公眾有序參與和有力監(jiān)督環(huán)保工作，凝聚社會合力，形成全民環(huán)保。
完善制度設(shè)計理清責(zé)任邊界
遼寧省環(huán)境保護(hù)廳廳長朱京海
最近一段時期，一些地方環(huán)保部門在人員增加、技術(shù)提升、手段增多的情況下，卻遭遇到了心理重創(chuàng)，很多一線執(zhí)法人員被問責(zé)，壓力大于動力。今天，我和大家交流一些體會。
第一，用良好的制度設(shè)計、務(wù)實的方法舉措為環(huán)境執(zhí)法人員筑起一道內(nèi)心防火墻，將問責(zé)壓力變?yōu)榫駝恿，讓環(huán)境執(zhí)法人員有職業(yè)安全感。一是要用勤政廉政贏得社會認(rèn)可。個別環(huán)保執(zhí)法人員確實存在失職、瀆職、玩忽職守以及腐敗等問題。對這些人，我們不能袒護(hù)，不能縱容，必須問責(zé)，這樣才能贏得執(zhí)法對象的尊重和社會的廣泛認(rèn)可。二是用陽光執(zhí)法回應(yīng)輿論質(zhì)疑。環(huán)境執(zhí)法不公開，就會有人質(zhì)疑我們暗箱操作。公開的大門打開了，讓社會清楚我們的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法流程、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，了解多了誤解就少了，誤解少了理解就多了。三是用制度設(shè)計規(guī)避已盡職仍問責(zé)。環(huán)保執(zhí)法人員之所以擔(dān)心問責(zé)過寬、過重，一個重要原因是有些法律法規(guī)缺少實施細(xì)則，盡職與失職的界限不夠清晰。鑒于此，要用制度設(shè)計規(guī)避已盡職仍被問責(zé)。
第二，理清責(zé)任的上下、左右、內(nèi)外邊界，明確可供執(zhí)法操作的方法流程，確定履職盡責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)要求，建立定責(zé)、履責(zé)、問責(zé)的責(zé)任體系。一是要解決執(zhí)法邊界責(zé)任不明問題。用制度明確環(huán)保部門與其他部門、環(huán)保部門上下級、環(huán)保部門與被執(zhí)法企業(yè)的責(zé)任界限，建立責(zé)任清單。二是要解決執(zhí)法程序模糊不清問題。根據(jù)環(huán)保法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制度的規(guī)定，依據(jù)當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法的新形勢新任務(wù)新要求，把經(jīng)過執(zhí)法實踐檢驗的有益經(jīng)驗和有效做法，以制度形式確認(rèn)和固定下來，以手冊形式展現(xiàn)出來，由此形成一系列相互關(guān)聯(lián)、相互支撐的環(huán)境執(zhí)法制度體系。三是要解決工作任務(wù)與能力建設(shè)不匹配問題。當(dāng)前，法律要求去做，但受當(dāng)前人力、物力等客觀條件限制，無法全面開展，要根據(jù)總體工作需要，制定詳細(xì)的實施方案報主管部門備案，防止在追責(zé)的時候過分強(qiáng)調(diào)主觀不作為，而忽視客觀的現(xiàn)實困境。
第三，要借助相關(guān)部門、科技手段、人民群眾的力量，讓聯(lián)合執(zhí)法的共識成為現(xiàn)實。一是依靠科技手段彌補(bǔ)執(zhí)法人力不足問題。強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法信息化建設(shè)，利用信息技術(shù)把移動執(zhí)法系統(tǒng)、自動監(jiān)控系統(tǒng)、排污收費系統(tǒng)、12369投訴受理系統(tǒng)、局域網(wǎng)辦公系統(tǒng)，整合為環(huán)境執(zhí)法信息綜合應(yīng)用平臺，逐步形成執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法流程網(wǎng)上管理、執(zhí)法活動網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法質(zhì)量網(wǎng)上考核的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法新機(jī)制，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的動態(tài)化、痕跡化和系統(tǒng)化管理。二是依靠聯(lián)合執(zhí)法解決執(zhí)行不力、效果不佳問題。近幾年，遼寧省加大了聯(lián)合執(zhí)法的力度。如遼寧省環(huán)保廳先后與省公安廳、經(jīng)信委等部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實<行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法>的通知》，實現(xiàn)了環(huán)境行政執(zhí)法和司法的有效銜接。三是用好新環(huán)保法賦予的有效手段。四是依靠人民群眾打一場全民環(huán)境執(zhí)法的戰(zhàn)爭。新媒體時代，人人都是觀察員，人人都是監(jiān)督員，我們要暢通與人民群眾的溝通渠道，喚醒公眾監(jiān)督意識，鼓勵公眾和社會組織參與污染監(jiān)督，建立舉報-監(jiān)督-反饋-處罰-公告的監(jiān)管體系，實現(xiàn)從單一執(zhí)法向社會化執(zhí)法轉(zhuǎn)變。
讓法治嚴(yán)管成為環(huán)保新常態(tài)
江蘇省南京市環(huán)境保護(hù)局局長包洪新
近年來，江蘇省南京市從戰(zhàn)略和全局角度，全面實施環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)為基方針，把法治嚴(yán)管作為最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的核心要素，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，鐵腕懲治違法行為。
為了讓法治嚴(yán)管成為環(huán)保新常態(tài)，南京市的做法和經(jīng)驗可以歸納為：堅持1個基本思路、狠抓3個關(guān)鍵環(huán)節(jié)、推進(jìn)5個根本轉(zhuǎn)變。
第一，堅持科學(xué)決策、綜合施策的基本思路。一是在政策上強(qiáng)化保障。建立健全法治嚴(yán)管的政策措施體系。二是在考核上嚴(yán)格剛性。將環(huán)境質(zhì)量、控煤減排、污染防治、執(zhí)法監(jiān)管作為剛性指標(biāo)，作為區(qū)域發(fā)展和干部政績考核的重點內(nèi)容。三是在改革上努力探索。先后制訂出臺了以最嚴(yán)格的“產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、區(qū)域準(zhǔn)入”為核心的環(huán)境準(zhǔn)入政策措施，建立形成排污權(quán)初始分配、有償使用和交易等政策制度，全面實行階梯式、差別化的排污費收費政策。
第二，狠抓事前、事中、事后3個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著眼全過程、全方位、全覆蓋。抓好事前嚴(yán)防、事中嚴(yán)管、事后嚴(yán)懲3個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是執(zhí)行最嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，做到事前嚴(yán)防。“十二五”以來，南京市先后勸退、否決各類污染項目數(shù)十個，涉及投資達(dá)百億元。把環(huán)境影響評價作為上市地塊“招拍掛”的前置環(huán)節(jié)，對出讓的88塊地進(jìn)行了環(huán)境預(yù)評估，立足從源頭上防治污染。二是實行最嚴(yán)格的環(huán)境治理措施，做到事中嚴(yán)管。用好綜合手段，提高污染防治的針對性、科學(xué)性、系統(tǒng)性。三是落實最嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法手段，做到事后嚴(yán)懲。按照關(guān)停為主、治理為輔的方針，全面開展“三高兩低”企業(yè)關(guān)停整治，打出了重罰、限批、約談、曝光等組合拳，采取了限電限產(chǎn)、停水停電、設(shè)備拆除等強(qiáng)制手段，從根本上解決了一批污染問題。
第三，推動5個轉(zhuǎn)變，切實強(qiáng)化“法治嚴(yán)管”措施。近年來，我們在加強(qiáng)“法治嚴(yán)管”上，全面推動5個轉(zhuǎn)變：一是從單一視角向多維視角轉(zhuǎn)變。在日常監(jiān)管上，明確了3個徹查，即從外部環(huán)境入手徹查污染，從舉報線索入手徹查污染，從媒體曝光入手徹查污染。二是從單一方式向綜合方式轉(zhuǎn)變。突破慣性思維和傳統(tǒng)方法，采取了3種方式，即臨時隨機(jī)、交叉互查、暗訪暗查，環(huán)境執(zhí)法實效明顯提升。三是從單一執(zhí)法向聯(lián)合執(zhí)法轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)部門間、層級間、地域間聯(lián)合執(zhí)法，為加強(qiáng)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治積累了實踐經(jīng)驗。四是從粗放式向精細(xì)化方式轉(zhuǎn)變。按照精細(xì)化、智能化、信息化要求，建成運(yùn)行了3個系統(tǒng)，即移動執(zhí)法系統(tǒng)、在線監(jiān)控系統(tǒng)、權(quán)力陽光系統(tǒng)。五是從追究行政責(zé)任向追究行政與刑事責(zé)任并重轉(zhuǎn)變。貫徹落實“兩高”司法解釋，強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事司法的銜接、聯(lián)動。
環(huán)保產(chǎn)業(yè)面臨巨大機(jī)遇和挑戰(zhàn)
全國工商聯(lián)環(huán)境商會會長、博天環(huán)境集團(tuán)董事長兼總裁趙笠鈞
我謹(jǐn)代表環(huán)境商會，談一下新常態(tài)挑戰(zhàn)下的環(huán)保產(chǎn)業(yè)。
第一，環(huán)保產(chǎn)業(yè)面臨前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。“十三五”時期，多個環(huán)保熱點，如土壤修復(fù)、黑臭河整治等將引爆環(huán)保產(chǎn)業(yè)爆發(fā)式增長。面對政策的紅利和巨大市場，小而散、發(fā)展水平參差不齊的環(huán)保行業(yè)也正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。
第二，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型中，環(huán)保企業(yè)要做好自身的轉(zhuǎn)型升級。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級、勞動力成本等價格要素上升，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必然向高端制造、創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)、高科技產(chǎn)業(yè)等低能耗的方向調(diào)整。因此，應(yīng)加速資源向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。
第三，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察的垂直管理，需要建立可持續(xù)的環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)化供給體系。黨的十八屆五中全會提出實行省級以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，但省級機(jī)構(gòu)如何有效覆蓋廣闊的地域和眾多的污染源是一個巨大挑戰(zhàn)。最有效的手段就是發(fā)揮市場的力量，積極推進(jìn)高效、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)的環(huán)境公共服務(wù)市場化供給體系的建立。
第四，“一帶一路”戰(zhàn)略對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提出了新的要求。“一帶一路”戰(zhàn)略代表著中國進(jìn)一步融入世界的新思考和新戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略的推動下，基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通必將帶動對環(huán)保領(lǐng)域的廣泛需求。環(huán)保企業(yè)需要練好內(nèi)功，提升水平，才能更好地走出去、引進(jìn)來，提升中國環(huán)保企業(yè)在國際市場中的競爭優(yōu)勢。
第五，環(huán)境商會希望通過智庫建設(shè)，加強(qiáng)和政府的對話，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。環(huán)境商會將努力在環(huán)境政策領(lǐng)域建立具有較高知名度的民間智庫，積極參與第三方治理、PPP模式、環(huán)境稅費改革、環(huán)境價格、綠色金融以及相關(guān)的規(guī)劃、計劃的研究，推動有關(guān)大氣、水、土壤污染防治方面的法律法規(guī)和有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的修改和制定等工作，推動建立政府和企業(yè)間的雙向?qū)υ挋C(jī)制，與環(huán)境保護(hù)部、各地方政府環(huán)保部門保持良性互動。
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