環(huán)境保護部部長陳吉寧在全國環(huán)保工作會議上指出，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，加快推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確保2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。2016年是“十三五”開局之年，如何認清形勢，推進環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化？改進環(huán)境治理體系應著重推進哪些工作？

 

    夏光，經(jīng)濟學博士，現(xiàn)任環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任、研究員，兼任環(huán)境保護部科學技術(shù)委員會委員、中國人民外交學會理事、中國環(huán)境科學學會常務(wù)理事等，國務(wù)院政府特殊津貼獲得者。長期從事環(huán)境保護政策研究和管理工作。

 

    對話人：環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任夏光

 

    采訪人：本報記者郭婷

 

    做好“十三五”環(huán)保工作需加強哪些認識？

 

    ■需要采取“整體優(yōu)化”的環(huán)保戰(zhàn)略，在經(jīng)濟、政治、社會、文化等方面全面納入環(huán)境保護的要求

 

    中國環(huán)境報：“十三五”是全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，也是深化綠色發(fā)展的重要階段，環(huán)境保護既面臨挑戰(zhàn)，也面對著難得的機遇。在“十三五”開局之年，您認為，做好“十三五”環(huán)保工作需加強哪些認識？

 

    夏光：環(huán)境保護是全面建成小康社會和美麗中國的重要領(lǐng)域，擔負著克服短板、保障順利實現(xiàn)目標的重任。因此，認真謀劃“十三五”環(huán)境保護開篇布局，積極推進環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。

 

    做好“十三五”環(huán)保工作，首先要從戰(zhàn)略上認清環(huán)境保護的方向。我們看到，新環(huán)保法、“水十條”、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等，都是在國家經(jīng)濟形勢復雜的情況下出臺實施的，這打破了“唯GDP論”的傳統(tǒng)認識，顯示出國家一方面將采取重大措施解決生態(tài)環(huán)境問題；另一方面，也要求用環(huán)境保護來支持和推動經(jīng)濟穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)。這是“十三五”環(huán)境保護所處的特殊背景。

 

    因此，“十三五”環(huán)境保護必須要同時回答兩個重大命題：一是如何滿足人民群眾不斷提高的對良好環(huán)境質(zhì)量的需求？二是如何以有限的環(huán)境承載力支撐更大規(guī)模和更高水平的經(jīng)濟發(fā)展？

 

    當前，我們不僅需要集中回答第一個命題，而對第二個命題也要高度重視。環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，二者互為前提。環(huán)境是發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，發(fā)展也是必須實現(xiàn)的硬目標，環(huán)境保護從來不能通過放棄經(jīng)濟發(fā)展來實現(xiàn)。從中央到地方，都要對環(huán)境質(zhì)量負責，也都有發(fā)展經(jīng)濟的底線，只有能夠支持和保障經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)保要求才能得到各級黨委政府的真誠支持。

 

    “十三五”時期，來自社會的生活性環(huán)境需求和來自經(jīng)濟的生產(chǎn)性環(huán)境需求都將明顯上升，因此，環(huán)保工作需要比過去更加有力，也更加智慧，需要進行更多的改革和創(chuàng)新。總體來看，“十三五”環(huán)境保護需要采取“整體優(yōu)化”的環(huán)保戰(zhàn)略，在經(jīng)濟、政治、社會、文化等方面全面納入環(huán)境保護的要求，促使這些對環(huán)境具有重要影響的領(lǐng)域向著環(huán)境友好的方向進行優(yōu)化和轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)改善環(huán)境和促進發(fā)展的雙重目標。

 

    實施“整體優(yōu)化”戰(zhàn)略應著重推進哪些工作？

 

    ■察情，掌握信息；立威，嚴格執(zhí)法；健序，加快改革；樹人，進行環(huán)境社會建設(shè)

 

    中國環(huán)境報：要實施“整體優(yōu)化”的戰(zhàn)略，環(huán)境保護當前應主要推進哪些工作？

 

    夏光：實施“整體優(yōu)化”的環(huán)保戰(zhàn)略，必須按照推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的要求，建立和完善有效的環(huán)境治理體系。這個體系是在現(xiàn)有的環(huán)境治理體系基礎(chǔ)上繼承和發(fā)展的。“十三五”期間，改進環(huán)境治理體系的任務(wù)非常多，擇其要者，有幾項重點任務(wù)：

 

    第一，察情，即掌握信息，為環(huán)保決策和管理提供可靠的基礎(chǔ)。環(huán)境保護工作所需的信息浩如煙海，但目前存在著環(huán)境信息缺失和失真問題。這可分為兩個方面：一是能力不足帶來的環(huán)境信息缺失，主要是有的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點位的代表性不夠和指標不全，不能真實反映環(huán)境質(zhì)量狀況。例如相比發(fā)達國家的環(huán)境監(jiān)測體系，我國的環(huán)境監(jiān)測取樣點位尚嫌稀疏，水體環(huán)境監(jiān)測指標數(shù)量還有不足，還有一些城市不能進行PM2.5的監(jiān)測。二是環(huán)境信息收集機制帶來信息失真，主要是全國性的環(huán)境狀況數(shù)據(jù)或環(huán)保工作信息依賴地方上報數(shù)據(jù)匯總，而這些信息又反過來作為評價地方環(huán)境狀況或工作狀況的依據(jù)，這就導致信息準確性出現(xiàn)偏差。

 

    嚴格來說，信息缺乏和失真將影響環(huán)境管理的有效性。因此，掌握準確的環(huán)境信息成為改善環(huán)境治理體系的首要任務(wù)。

 

    第二，立威，即嚴格執(zhí)法監(jiān)管，樹立強勢環(huán)保形象。環(huán)境法律法規(guī)必須成為治污利器，才能起到為人民群眾護好碧水藍天的作用。新環(huán)保法、《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》、《環(huán)境保護督察方案》等為樹立環(huán)保權(quán)威給予了法定授權(quán)�，F(xiàn)在來看，約談?wù)�、停產(chǎn)治理等強硬措施已經(jīng)初步形成了強勢環(huán)保形象，取得了環(huán)境治理的初步成效。“十三五”時期，打好大氣、水、土壤污染防治“三大戰(zhàn)役”，是加強環(huán)保立威的不二法器。

 

    第三，健序，即加快改革，建立和完善環(huán)境保護制度體系。用制度保護生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明建設(shè)的基本方針之一。環(huán)境保護制度體系可以分為約束和激勵兩類，前者強調(diào)限制，后者強調(diào)引導。目前，以約束和限制為目的的環(huán)保制度體系，包括法律、法規(guī)、標準等，已經(jīng)相對比較豐富和成熟，而以激勵和引導為目的的制度體系還有欠缺，需要加強改革。改革的方向主要體現(xiàn)“智慧環(huán)保”的精神，通過制定適當?shù)闹贫纫龑鐣呔G色發(fā)展道路。

 

    例如對一定的用于承載經(jīng)濟發(fā)展活動的環(huán)境承載力，如何使它產(chǎn)出更大的經(jīng)濟價值？這時，用行政手段配置這些環(huán)境承載力，往往不是效率最高的，市場才是有效配置資源的手段。因此，可以在明確環(huán)境承載力的全民所有權(quán)性質(zhì)前提下，進一步對這些環(huán)境承載力進行必要的使用權(quán)界定（確權(quán)），通過市場拍賣和交易的制度，使那些不能高效利用環(huán)境承載力的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)退出這個地區(qū)，由能夠更好地利用環(huán)境承載力的企業(yè)來進行生產(chǎn)，達到人民群眾基本生活環(huán)境需求和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境需求都得到滿足的雙贏局面。

 

    第四，樹人，即進行環(huán)境社會建設(shè)，開創(chuàng)生態(tài)文明新時代。長期以來，環(huán)境監(jiān)督管理工作較困難，原因是目前環(huán)境守法意識尚比較薄弱，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管效果也因此受到影響。“讓自覺守法成為常態(tài)”，是基層環(huán)保工作者的愿望。“十三五”環(huán)境保護工作應該在改善環(huán)境保護的社會基礎(chǔ)方面有所前進。提高全社會的環(huán)境守法意識，應該成為“十三五”環(huán)境保護工作的目標。否則，即使通過大量投入得到一些環(huán)境改善的效果，也難以穩(wěn)固。

 

    對我國環(huán)境治理體系建設(shè)有哪些建議？

 

    ■強化環(huán)境保護的中央事權(quán)，加強縣鄉(xiāng)環(huán)境治理，實行社會制衡型環(huán)境治理模式

 

    中國環(huán)境報：您提到，實施“整體優(yōu)化”的環(huán)保戰(zhàn)略必須建立和完善有效的環(huán)境治理體系。那么，您認為，當前改善環(huán)境治理體系應從哪些方面入手？

 

    夏光：我國已經(jīng)基本形成了環(huán)境保護法律法規(guī)體系及其執(zhí)行系統(tǒng)，它具有3個特點：一是保持了全國環(huán)境法治的統(tǒng)一性，國家對環(huán)境保護承擔最高責任；二是實行中央和地方分層治理，強調(diào)國家頂層設(shè)計，又保留充分的地方創(chuàng)新空間；三是社會各界成員在環(huán)境保護中都負有一定的責任、權(quán)利和義務(wù)。這是一種統(tǒng)分結(jié)合、多方參與的體系，體現(xiàn)了我國社會制度的特點和優(yōu)勢，對其基本架構(gòu)應予繼承和發(fā)展，保持對國家環(huán)境治理體系的制度自信。

 

    全國環(huán)境法治的統(tǒng)一性決定了中央在國家環(huán)境治理中居于核心和主導地位。要解決目前存在的環(huán)境法律法規(guī)標準不健全、考核激勵和監(jiān)察監(jiān)督不到位、環(huán)境信息不全不準不實和公信力低等問題，必須進一步強化國家層面環(huán)保職能。因此，改善國家環(huán)境治理體系，首先應強化環(huán)境保護的中央事權(quán)。

 

    一是建立獨立和完整的國家環(huán)境信息系統(tǒng)。由中央政府實施全國環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和環(huán)境監(jiān)察體系建設(shè)工程，不再單純依賴地方上報數(shù)據(jù)構(gòu)成全國環(huán)境信息。地方環(huán)境信息系統(tǒng)為本地環(huán)境治理服務(wù)。支持和引導社會力量依法提供環(huán)境信息。

 

    二是重構(gòu)國家環(huán)境保護激勵體系。包括正向激勵和反向制約，優(yōu)先提任生態(tài)文明建設(shè)政績突出的地方官員，免去環(huán)保政績不佳的領(lǐng)導干部，樹立中央權(quán)威。

 

    三是建立新型的中央與地方環(huán)境治理關(guān)系。突出中央事權(quán)的法律地位，中央加強對地方政府的監(jiān)督和節(jié)制，通過控制地方利益鏈引導地方環(huán)保積極性。

 

    四是實行簡政，科學確定環(huán)保政策數(shù)量。現(xiàn)有的環(huán)境保護政策數(shù)量不少，但有的政策邊際貢獻很小。應通過改革，科學制定環(huán)保政策，提高政策效率。國家環(huán)保工作應注重加強結(jié)果監(jiān)督，對需要耗費較大行政成本的過程控制措施需科學考量，審慎對待。

 

    五是增強環(huán)保政策的系統(tǒng)性和科學性。調(diào)整整合國家環(huán)保政策體系，改變各自為政、政策重疊甚至政策沖突的現(xiàn)象，提高環(huán)保政策的系統(tǒng)性。政策制定要進行基層調(diào)查和經(jīng)濟分析，避免單純從上面提高工作要求。

 

    中國環(huán)境報：您認為，當前環(huán)境治理體系最為薄弱的環(huán)節(jié)是什么？什么是工作中的重點和難點？

 

    夏光：長期以來，我國環(huán)境保護工作突出抓城市環(huán)境綜合整治和工業(yè)污染減排。這種格局是有原因的，因為過去我國環(huán)境問題的焦點和難點確實是在大中城市和工業(yè)領(lǐng)域，環(huán)境保護的主戰(zhàn)場必須擺在這里。隨著環(huán)保工作不斷發(fā)展，現(xiàn)在大中城市的環(huán)境治理體系已有較大改善，機構(gòu)比較健全，各種軟硬條件大為改善，基本能夠應對當?shù)丨h(huán)境保護工作的需要。

 

    同時，縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的環(huán)境問題卻變得日益突出和尖銳：大量工業(yè)企業(yè)建在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，城市中轉(zhuǎn)移出來的很多產(chǎn)業(yè)來到農(nóng)村，農(nóng)村還新辦了畜禽養(yǎng)殖場以滿足城市擴張的需求。同時，大量農(nóng)民集聚到縣城或集鎮(zhèn)上生活，卻沒有及時建設(shè)污水處理和垃圾清運系統(tǒng)。這些地方?jīng)]有大城市的集聚優(yōu)勢，不得不依賴落后產(chǎn)業(yè)搞發(fā)展。這一切都使很多過去被認為“環(huán)境好”的縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)在變成污染嚴重、環(huán)境臟亂的典型代表。很多環(huán)境污染問題和風險出現(xiàn)在縣鄉(xiāng)層面，大量的環(huán)保任務(wù)集中在縣鄉(xiāng)層面，保障環(huán)境質(zhì)量的責任在縣鄉(xiāng)層面也越來越重。然而，縣鄉(xiāng)層面又是我國環(huán)境治理體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)，環(huán)保機構(gòu)力量薄弱，工作條件簡陋，環(huán)境監(jiān)管難以實施，環(huán)境治理失效情況突出。

 

    郡縣治，天下安。我們應該深刻認識縣鄉(xiāng)環(huán)境治理在我國環(huán)境保護全局中的地位，把環(huán)境保護工作的重點向縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。在2015年環(huán)境保護部環(huán)保工作創(chuàng)新大討論中，我們提出“把環(huán)保工作的重心下移到縣鄉(xiāng)層面”的建議。我們在地方調(diào)研時，基層環(huán)保部門也向我們反映，應該把環(huán)保工作重心下移。

 

    下移環(huán)保工作重心，加強縣鄉(xiāng)環(huán)境治理，應該著重做好5方面工作：一是研究制定縣鄉(xiāng)環(huán)境保護的特殊政策，重在幫助縣鄉(xiāng)加快推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。特別是進行工業(yè)重組和建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，緩解當?shù)匕l(fā)展經(jīng)濟與保護環(huán)境之間的矛盾。二是加強對縣鄉(xiāng)各種企業(yè)的環(huán)境風險排查，在加快推進關(guān)停超標排放企業(yè)的同時，優(yōu)先做好防范污染事故發(fā)生的措施，避免出現(xiàn)重大污染事件。三是對縣鄉(xiāng)環(huán)境保護采取利益激勵機制，將縣鄉(xiāng)環(huán)境守法情況與省市財政轉(zhuǎn)移支付掛鉤。四是加強對縣鄉(xiāng)企業(yè)達標治理的監(jiān)督管理，制定分區(qū)域的縣鄉(xiāng)企業(yè)達標目標，對到時不達標的企業(yè)堅決關(guān)停一批，并幫助企業(yè)進行轉(zhuǎn)產(chǎn)或退出。五是幫助加強縣鄉(xiāng)環(huán)境治理能力建設(shè)，對縣鄉(xiāng)環(huán)保機構(gòu)進行人員調(diào)整，加強人員培訓和設(shè)施配備。

 

    中國環(huán)境報：環(huán)境保護不是環(huán)保部門一家的事情，政府、企業(yè)、公眾都有義務(wù)保護良好的生態(tài)環(huán)境�！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”。改進我國環(huán)境治理體系，在社會共治方面應做出哪些改革？

 

    夏光：社會共治是我國環(huán)境治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。相對于不斷增加的監(jiān)管對象，政府環(huán)境監(jiān)管力量增長是有限的，需要借助于社會力量的參與。這種從政府直控型治理向社會制衡型治理的轉(zhuǎn)變，是國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實施途徑。社會制衡型治理模式是政府主導下的多方共治格局，其核心是擴展公眾參與環(huán)境保護的權(quán)利。這是一種全民環(huán)保，突出人民群眾在環(huán)境保護中的重要地位，從政府包辦環(huán)保向發(fā)揮政府、市場、社會綜合作用轉(zhuǎn)變。

 

    全民環(huán)保就是走群眾路線，打人民戰(zhàn)爭。對于社會共治，我建議：

 

    一是對社會公眾賦予更多環(huán)境權(quán)利和相關(guān)責任，包括知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、索賠權(quán)、議政權(quán)等。讓社會公眾和環(huán)境監(jiān)管對象參與環(huán)境法律法規(guī)的制定和執(zhí)行過程，形成環(huán)境保護統(tǒng)一戰(zhàn)線。

 

    二是以司法公正體現(xiàn)環(huán)境公平正義，鼓勵公眾依法維護環(huán)境權(quán)益，通過投訴、訴訟等途徑，與噪聲、水污染等侵權(quán)行為進行堅決斗爭。積極辦理環(huán)境公益訴訟等司法案件，增強環(huán)境司法信息公開和司法審判公開。

 

    三是發(fā)起綠色宣傳教育，將環(huán)境保護理念貫穿于國民教育體系，通過互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代通訊手段向社會大量輸入環(huán)境信息，進行環(huán)境保護國情教育。

 

    四是建立環(huán)境信用制度，讓環(huán)境違法者承擔違法違規(guī)的長期個人成本，以此引導社會改變忽視環(huán)保的思維和行為習慣。培育社會綠色消費方式，推動節(jié)能低碳產(chǎn)品標準體系建設(shè)。

 

    五是加強社會組織與政府的協(xié)商和合作，有序發(fā)展社會組織，推動公眾參與環(huán)境保護。

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