“提高水環(huán)境質量與保障水生態(tài)安全并重”
本報記者童克難王瑋
《水污染防治法》是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，是加快生態(tài)文明制度建設的重要著力點之一。為從制度上更有效地應對水污染防治的新任務、新要求，《水污染防治法》的修改已列入十二屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃。前不久，全國人大環(huán)資委也明確表示，將促進盡早將水污染防治法修改草案提請全國人大常委會審議。如何修改水污染防治法也是近幾年全國“兩會”期間，人大代表、政協(xié)委員們關注的重要議題之一。2016年全國“兩會”前夕，記者就此問題采訪了全國人大代表呂忠梅。
為什么強調要明確修法的基本目標？
修法的目標定位是修改后全部法律條文價值目標的體現(xiàn)。如果沒有明確的目標做指引，那么修法活動將是盲目的、任意的
中國環(huán)境報：在您看來，新形勢下，水污染防治法的修改應當明確什么樣的目標定位？
呂忠梅：需要把握好三點。
1.是全面修訂而不是簡單修改
《水污染防治法》1984年頒布后歷經了1996年、2008年兩次修改，但都沒有擺脫“以污染防治為主、以環(huán)保部門為主、以城市為主”的思路；沒有把水生態(tài)安全、公眾健康、管理體制、城鄉(xiāng)一體等當前最該解決的問題作為修法的重點。
黨的十八大以來，中央提出了關于生態(tài)文明建設的新思想、新舉措，為包括《水污染防治法》在內的相關法律立改廢釋提供了新的重要指引。因此，應當充分利用這次寶貴的修法機會，適應生態(tài)文明建設的新形勢、新要求，系統(tǒng)、深入地分析現(xiàn)行《水污染防治法》存在的不足與問題，對其進行全面修訂。
2.立法目標應體現(xiàn)時代要求
現(xiàn)行《水污染防治法》第一條規(guī)定的立法宗旨為“防治水污染、保障飲用水安全”，現(xiàn)在看來，這個定位太窄，不能很好適應國家水安全戰(zhàn)略的需求。
習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上提出“總體國家安全觀”，“生態(tài)安全”已經成為國家安全體系的重要內容之一！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》也明確提出“以提高環(huán)境質量為核心”的環(huán)境治理新目標。
水是生命之源、經濟之源、社會之源、文化之源，是一個國家資源中的戰(zhàn)略之源，因此，水安全不僅是生態(tài)安全的重要環(huán)節(jié)，也是國家安全不可缺少的內容，我們要從這樣的高度來確定《水污染防治法》的立法宗旨，將其提升為“提高水環(huán)境質量、保障水生態(tài)安全”，為綠色發(fā)展和國家安全作出應有貢獻。
3.修法應貫徹新環(huán)保法的理念和制度
2015年1月1日實施的新環(huán)保法對如何處理環(huán)境與發(fā)展關系、國家的環(huán)境保護基本職能等根本性、綜合性問題做出了原則性規(guī)定，是我國環(huán)境保護領域的基礎性法律。其所建立的基于環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展模式和多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，所確立的“環(huán)境保護優(yōu)先”原則和保障公眾健康的整體主義價值理念，以及設定的相關體制機制為環(huán)境保護領域單行法修訂提供了依據(jù)。
《水污染防治法》的修訂應充分貫徹新環(huán)保法的理念和基本制度，將其在水污染防治領域深化、細化。同時，由于新環(huán)保法提供的司法資源不足，《水污染防治法》在修訂時可以在這方面進一步完善。
實現(xiàn)上述修法目標應當遵循什么指導思想？
十八大以來，在“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度上，我國更加重視生態(tài)文明建設。十三五規(guī)劃更明確提出了綠色發(fā)展理念，在此背景下，修法應當體現(xiàn)時代特色和社會經濟發(fā)展需求
中國環(huán)境報：您認為在中央對生態(tài)文明體制改革已作出頂層設計的背景下，水污染防治法的修訂應當遵循什么思路？
呂忠梅：當前，水污染防治法的修訂應當適應全面深化改革和經濟社會發(fā)展的需要，做到十個結合。
1.推動綠色發(fā)展方式、生活方式與應對水污染相結合
單純、被動地應對水污染而不調整涉水產業(yè)結構、不改變人們的生活習慣，是無法從根本上解決水污染問題的。《水污染防治法》的修訂需要通過科學評價、制定并實施規(guī)劃、區(qū)劃及相關經濟技術政策，推進清潔生產，加強對重點區(qū)域、重點行業(yè)、重點企業(yè)的監(jiān)控等制度設計，加快涉水產業(yè)轉型升級，推動建立基于水環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展模式，引導全社會形成保護水環(huán)境、水生態(tài)的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式。
2.風險預防與事后治理相結合
正如全國人大常委會執(zhí)法檢查組在關于檢查《水污染防治法》實施情況的報告中指出的那樣，“一些地方產業(yè)布局不合理，約80%的化工、石化企業(yè)布設在江河沿岸，帶來較高環(huán)境風險隱患”。要實現(xiàn)對水生態(tài)安全的保障，《水污染防治法》不能滿足于對水污染后果和水污染危害的防治。還需要通過風險識別、評估、預警、監(jiān)管等制度設計，加強對產業(yè)布局、公眾健康等水環(huán)境風險的預防和消弭，提高水生態(tài)風險防控能力。
3.流域管理與區(qū)域管理相結合
水天然具有流域性，但流域通常被人為地分割為若干個行政區(qū)劃，現(xiàn)行《水污染防治法》等相關立法建立的是按行政區(qū)劃、按條條實施管理的體制，有悖于水資源的自然屬性和生態(tài)屬性。對包括水污染在內的涉水事務實行區(qū)域管理雖然有一定必要性，但這種模式缺乏流域生態(tài)系統(tǒng)的綜合考慮，導致區(qū)域間各自為政、以鄰為壑、權力競爭嚴重。
實行流域管理、統(tǒng)一管理是世界各國水資源管理和保護的普遍做法，《水污染防治法》的修訂應當借鑒這些成功的水事立法經驗，建立流域水資源保護和水污染防治制度，實行聯(lián)防聯(lián)控和流域共治。
4.城市與鄉(xiāng)村相結合
現(xiàn)行《水污染防治法》的絕大部分制度針對城市和工業(yè)污染控制設計。這部法律實施以來，城市水污染和工業(yè)污染源控制也的確取得了一定成效。但由于缺乏對農業(yè)源和生活源的有效控制，面源污染形勢嚴峻，在一些地區(qū)面源排放的貢獻率已經超過了城市和工業(yè)點源，城市水污染向農村轉移也呈加速趨勢。
面對現(xiàn)實，《水污染防治法》的修訂必須改變，堅持工業(yè)與農業(yè)、生產與生活、點源與面源治理并重，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水污染防治工作。根據(jù)城鄉(xiāng)水環(huán)境質量、水生態(tài)安全保障的不同特點采取不同的法律對策，建立不同的制度，在完善城市水污染控制制度的同時，設立農村水污染控制的專門制度，加大農業(yè)面源污染防治力度，統(tǒng)籌農村飲水安全、改水改廁、垃圾處理，推進種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用、無害化處置。
5.水質與水量相結合
現(xiàn)行《水污染防治法》偏重環(huán)保部門對控制水污染物排放、水污染治理等水質管理問題。但水質與水量是水生態(tài)安全保障問題的兩個制約性因素，它們的聯(lián)系并不會因為“部門立法”、“部門分工負責”而自動分離。這就需要認真考慮協(xié)調水質與水量管理之間、環(huán)保與水利等部門之間的關系，建立水生態(tài)安全保障的協(xié)調、協(xié)同機制。
《水污染防治法》的修訂應超越部門利益，從國家安全、生態(tài)安全的戰(zhàn)略高度，綜合決策，建立水質與水量并重的協(xié)調治理體系，根據(jù)水的自然屬性、經濟屬性、社會屬性設立制度、完善措施。
6.水污染治理與水生態(tài)保護相結合
生態(tài)與水相輔相成，有了良好的生態(tài)，水體的自凈能力就會得到維系；有了水質與水量的保障，良好的生態(tài)就會得到有效保護！端廴痉乐畏ā返男抻喖纫ズ盟廴局卫恚⒅厮鷳B(tài)保護。確立保護優(yōu)先、自然恢復為主的基本方針，建立水生態(tài)保護與修復制度體系，增強水生態(tài)服務功能和水生態(tài)產品生產能力。
7.政府管理與社會、公眾治理相結合
水污染治理是典型的社會公共事務，政府管理固然不可或缺，但僅憑政府力量無法完全應對。《水污染防治法》的修訂必須打破“行政管理法”的思維定勢，建立政府、社會、公眾等多方參與的水環(huán)境治理體系。通過信息公開、公眾參與制度，建立、健全公眾利益表達、利益協(xié)調、利益保護機制，引導多元主體依法行使權利、表達訴求、解決糾紛，在全社會范圍內形成水污染治理合力。
8.有形之手與無形之手相結合
水是公共產品，無論是水生態(tài)保護與修復，還是水污染治理，都要充分發(fā)揮市場和政府這“兩只手”的作用！端廴痉乐畏ā返男抻啈敵浞诌\用稅收、信貸、基金、補貼、排污權交易等經濟杠桿，建立水環(huán)境治理和水生態(tài)保護的市場體系。既要使市場在水污染防治過程中發(fā)揮作用，也要使政府切實履行職能，做好水環(huán)境治理方面的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導、制度保障工作。
9.污染者責任與監(jiān)管者責任相結合
水污染問題的頻發(fā)固然與污染者的排污行為直接相關，但一些政府及其相關職能部門的決策失誤、履責不力問題，也需要有針對性地予以解決。
《水污染防治法》的修訂既要強調企業(yè)和公民的主體責任，更要特別強調依法行政和政府責任。既要強調相關主體的“守法”義務，更要建立完善的政府問責機制、建立完善的水污染防治法律責任制度和救濟機制，明確環(huán)境侵害責任制度、環(huán)境公益訴訟制度、環(huán)境行政責任制度、刑事責任制度等，以充分體現(xiàn)法律的強制性和權威性。
10.嚴格執(zhí)法與強化司法相結合
法律的生命在于實施，司法是最正式也是最終的法律實施機制。如果法律制度不能通過司法加以實施，那么再完美的法律條文也只能是“無牙的老虎”。
現(xiàn)行《水污染防治法》絕大多數(shù)為行政管理規(guī)范，為司法介入水污染糾紛解決提供的制度空間十分有限！端廴痉乐畏ā返男抻啈叨戎匾曀痉ǘ娭範、維護和恢復法律秩序的功能，充分發(fā)揮司法重塑水污染防治社會關系的作用，改變過去過于依靠行政機制、措施手段單一的局面，建立行政機制與司法機制協(xié)同、執(zhí)法與司法銜接的多元共治格局。
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最高法中國應用法學研究所負責人就實施辦法答記者問
最高人民法院《實施辦法》發(fā)布后，最高法中國應用法學研究所負責人就有關問題回答了記者提問。
記者：請介紹一下起草《實施辦法》遵循的原則。
答：最高法認真落實中央的改革部署，將《檢察機關提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱《試點方案》）和《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《授權決定》）作為制定《實施辦法》的重要依據(jù)，同時還遵循了以下原則：
一是遵循相關訴訟制度。按照《授權決定》要求，人民法院應當依法審理人民檢察院提起的公益訴訟案件！对圏c方案》規(guī)定：“嚴格依法有序推進。根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法等法律的有關規(guī)定和全國人大常委會的授權決定，確保改革試點在法律框架和授權范圍內開展，維護法制的統(tǒng)一和權威。”《實施辦法》嚴格遵循了這一規(guī)定。
二是遵循公益訴訟的一般規(guī)律。檢察機關提起公益訴訟在我國是一項新型訴訟制度。從世界各國的情況來看，大都把公益訴訟作為一種例外性的、補充性的訴訟制度，由行政權先行處理公共利益涉及的有關事務，只有當行政處理仍然不能維護公共利益的時候，才通過公益訴訟進行解決。檢察機關提起公益訴訟制度的設計，主要是如何將公益訴訟引入到現(xiàn)有法律制度之內，解決好與現(xiàn)有訴訟制度的協(xié)調問題，而不是另創(chuàng)一種全新的訴訟制度。
記者：《實施辦法》如何與最高法已制定的三部公益訴訟方面的司法解釋相銜接？
答：你說的三部司法解釋一是2015年2月4日發(fā)布的《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》，其中第十三章“公益訴訟”專門規(guī)定了民事公益訴訟制度的相關內容；二是2015年1月7日起施行的《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對法律規(guī)定的機關和有關組織提起環(huán)境民事公益訴訟案件的審理作了規(guī)定；三是最高人民法院審判委員會已經審議通過、目前尚未正式發(fā)布的《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，針對消費民事公益訴訟案件的審理作出了規(guī)定。
《實施辦法》與上述司法解釋在對象上是有交叉的。為避免內容上重復或者出現(xiàn)沖突，《實施辦法》重點規(guī)定了人民法院審理檢察機關這一特定訴訟主體提起公益訴訟案件的相關規(guī)則，并明確規(guī)定“本辦法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》及相關司法解釋的規(guī)定”。這就與相關司法解釋保持了協(xié)調一致。
記者：《實施辦法》規(guī)定的人民檢察院提起民事、行政公益訴訟的訴前程序有何意義？
答：當前，關于有權提起民事公益訴訟的主體資格的法律規(guī)定比較復雜。民事訴訟法第五十五條規(guī)定，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。2013年修訂的消費者權益保護法授權消費者組織、2014年修訂的環(huán)境保護法規(guī)定環(huán)境保護組織可以提起民事公益訴訟。海洋環(huán)境保護法規(guī)定行政機關可提起民事公益訴訟。
《授權決定》明確檢察機關可以提起公益訴訟。由此可見，當前可提起民事公益訴訟的主體可分為兩類：法律規(guī)定的機關和有關組織，其中法律規(guī)定的機關包括了行政機關和檢察機關。
《試點方案》規(guī)定的訴前程序明確了人民檢察院在提起民事公益訴訟之前，應當依法督促或者支持法律規(guī)定的機關或有關組織提起民事公益訴訟。經過訴前程序，法律規(guī)定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟，或者沒有適格主體提起訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察院可以提起民事公益訴訟。這一規(guī)定使有關組織和檢察機關提起民事公益訴訟的順位更加清晰。
（以上內容來源于《人民法院報》，內容有刪減。）
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