如何提升排污許可制度的基礎(chǔ)性作用？
導(dǎo)讀：排污許可是環(huán)境許可中一項(xiàng)點(diǎn)源排放管理的核心工具，是依據(jù)環(huán)境保護(hù)法律對(duì)企業(yè)的排放行為和政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)督做出規(guī)定，通過許可證法律文書加以載明的制度。如何提升排污許可制度的基礎(chǔ)性作用已經(jīng)成為當(dāng)前業(yè)內(nèi)專家研究的熱點(diǎn)問題。
環(huán)境許可是世界各國(guó)最常見的環(huán)境管理制度。根據(jù)我國(guó)《行政許可法》實(shí)施情況，目前環(huán)境資源類的行政許可共有500多項(xiàng)，具體由28個(gè)國(guó)務(wù)院部委局實(shí)施，其中由環(huán)境保護(hù)行政主管部門實(shí)施的大約有40項(xiàng)？傮w上看，排污許可(Emission/EffluentPermit)是環(huán)境許可中一項(xiàng)點(diǎn)源排放管理的核心工具，是依據(jù)環(huán)境保護(hù)法律對(duì)企業(yè)的排放行為和政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)督做出規(guī)定，通過許可證法律文書加以載明的制度。建立排污許可制度是實(shí)現(xiàn)面向環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型、建立規(guī)范嚴(yán)格的企業(yè)環(huán)境執(zhí)法體系的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。
將排污許可管理制度作為我國(guó)點(diǎn)源排放環(huán)境管理體系的基礎(chǔ)和核心制度，需要在現(xiàn)有的多種污染控制制度和政策基礎(chǔ)上進(jìn)行梳理，打破現(xiàn)有管理制度相對(duì)各自獨(dú)立、缺乏系統(tǒng)統(tǒng)籌的局面，彌補(bǔ)制度銜接機(jī)制的缺失，提高政府環(huán)境治理能力，降低環(huán)境管理成本，發(fā)揮制度組合的整體效能。
排污許可要有利于環(huán)境質(zhì)量改善
環(huán)保部門發(fā)放排污許可證時(shí)，應(yīng)審查企業(yè)申報(bào)材料是否與生態(tài)環(huán)境功能區(qū)相一致。自然生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能保育區(qū)等高功能區(qū)域應(yīng)完全禁止發(fā)放任何生產(chǎn)型排污許可證。排污許可證中的水、大氣和土壤污染防治等要求必須與水(環(huán)境)功能區(qū)、大氣環(huán)境功能區(qū)、土壤環(huán)境功能區(qū)等要素功能區(qū)劃相銜接，不能相互沖突。對(duì)于符合生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃要求的項(xiàng)目，可以不再把國(guó)土、規(guī)劃、林業(yè)和農(nóng)業(yè)等部門對(duì)項(xiàng)目選址的意見作為環(huán)評(píng)和許可證受理的前置條件，提高政府環(huán)境管理和審批效能。
通過區(qū)域規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，評(píng)估新、擴(kuò)、改建項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)睾蛥^(qū)域環(huán)境質(zhì)量的影響，把環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求的污染排放方式和排放量控制要求寫入排污許可證，載明建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)行期的環(huán)境保護(hù)措施，確保建設(shè)項(xiàng)目所處區(qū)域、流域的環(huán)境質(zhì)量不下降。
環(huán)境質(zhì)量不能達(dá)到生態(tài)環(huán)境功能及要素環(huán)境功能要求的區(qū)域和流域，在排污許可證中應(yīng)明確所有固定點(diǎn)源均有不斷改善自身環(huán)境行為、減少污染排放的義務(wù)，直至區(qū)域和流域環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)為止。根據(jù)區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)程度不同，設(shè)立差異化的排污許可證許可和實(shí)施要求。
排污許可與項(xiàng)目環(huán)評(píng)“同步”對(duì)接
總體上，以分類管理為基本原則，建立負(fù)面清單制度，取消或弱化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批環(huán)節(jié)，代之以環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告文件(包括報(bào)告書、報(bào)告表、備案表等)、“三同時(shí)”相關(guān)要求文件和企業(yè)自承諾文件。
根據(jù)不同主體功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境功能區(qū)以及區(qū)域流域的主要產(chǎn)業(yè)分布狀況，確定不允許進(jìn)入禁止開發(fā)區(qū)(如自然保護(hù)區(qū)、飲用水源地保護(hù)區(qū))或者限制開發(fā)區(qū)(如重要生態(tài)功能區(qū))的負(fù)面清單行業(yè)和企業(yè)，對(duì)于這類行業(yè)企業(yè)嚴(yán)禁建設(shè);確定允許進(jìn)入集中開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)但需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)備案的負(fù)面清單行業(yè)企業(yè)，允許進(jìn)入的負(fù)面清單企業(yè)應(yīng)編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告文件，簽署企業(yè)自承諾和環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位承諾文件后，企業(yè)才能申領(lǐng)排污許可證;國(guó)家和省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門批復(fù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，暫時(shí)保留環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書批復(fù)后才能申請(qǐng)排污許可證;負(fù)面清單之外的排污企業(yè)，不需要開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，僅需要簽署企業(yè)自承諾文件，即可申領(lǐng)排污許可證。建設(shè)期、運(yùn)行期均不排放污染物的企事業(yè)單位，不在排污許可證管理范疇之內(nèi)。
排污許可執(zhí)行排放達(dá)標(biāo)“底線”
排放標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)進(jìn)行污染物排放控制的基本要求。政府對(duì)企業(yè)排污行為的許可，應(yīng)當(dāng)把排放標(biāo)準(zhǔn)的要求作為不能逾越的底線。在歐美的管理實(shí)踐中，基于“最佳可行技術(shù)(BAT)”或“最佳可行控制技術(shù)(BACT)”提出的排放限值與我國(guó)的排放標(biāo)準(zhǔn)具有相似的法律地位，發(fā)揮類似的作用。在其排污許可管理制度中，明確提出了基于“最佳可行技術(shù)(BAT)”或“最佳可行控制技術(shù)(BACT)”的排放限值是對(duì)每一個(gè)污染源進(jìn)行排污許可的基本和最低要求。如果一個(gè)地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量不能達(dá)標(biāo)，那么該地區(qū)在發(fā)放排污許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)影響環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的污染物，提出比排放標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格的排放量控制要求。
在我國(guó)的排污許可管理制度設(shè)計(jì)中，可以借鑒上述模式，以排放標(biāo)準(zhǔn)限值作為允許企業(yè)排污的底線，并考慮其他因素，如當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的達(dá)標(biāo)需求、全國(guó)和區(qū)域總量減排的總體要求、企業(yè)周邊的環(huán)境敏感程度等，對(duì)環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)地區(qū)的企業(yè)排污強(qiáng)度、排污總量或排污方式提出更嚴(yán)格的要求。
排污許可載明排放總量控制要求
作為落實(shí)企事業(yè)單位排放總量控制和改善區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量的載體，排污許可證應(yīng)對(duì)污染點(diǎn)源的主要污染物排放總量進(jìn)行許可。對(duì)于環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)達(dá)標(biāo)的區(qū)域流域，污染源許可證中載明的主要污染物排放總量根據(jù)達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)要求直接換算得出。對(duì)于環(huán)境質(zhì)量沒有達(dá)標(biāo)的區(qū)域流域，污染源許可證中載明的污染物許可排放量應(yīng)根據(jù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善需求、區(qū)域污染物總量控制目標(biāo)要求等綜合確定。區(qū)域全部企業(yè)的污染物許可排放量應(yīng)與區(qū)域污染物總量控制目標(biāo)進(jìn)行銜接。
開展了排污權(quán)有償使用和排污交易試點(diǎn)的地區(qū)，排污單位的排污權(quán)和總量排放配額指標(biāo)應(yīng)在排污許可證中予以確認(rèn)，并與排污單位的污染物許可排放量一致。企業(yè)排污權(quán)的期限、交易情況、減排義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容應(yīng)根據(jù)情況變化及時(shí)登載在排污許可證中。
建立許可和實(shí)際排放“兩套”數(shù)據(jù)
排污許可證確定的污染物排放量與排污單位實(shí)際排放量是兩個(gè)完全不同的排放量。企業(yè)或排污單位只有在許可證規(guī)定的上限下排放污染才是合法的。排污收費(fèi)和環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度均應(yīng)以排污許可證年度實(shí)際排污量作為依據(jù)，所需信息應(yīng)從排污許可證的許可信息、登載信息及環(huán)境保護(hù)日常報(bào)表中獲取，形成的排污收費(fèi)信息和環(huán)境統(tǒng)計(jì)信息應(yīng)登載入排污許可證。在排污收費(fèi)制度改革成為環(huán)境保護(hù)稅制度之后，相關(guān)內(nèi)容應(yīng)在排污許可證中予以更新。
與國(guó)家生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)相銜接，充分鼓勵(lì)將污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)作為排放行為核定依據(jù);對(duì)難以采用在線監(jiān)控管理的污染源、污染物及無(wú)組織排放的污染物，應(yīng)形成統(tǒng)一的排放量核算方法，并根據(jù)技術(shù)水平的不斷提高定期予以修訂。通過企業(yè)日常監(jiān)測(cè)、環(huán)保部門“雙隨機(jī)”抽查執(zhí)法監(jiān)管、企業(yè)環(huán)境信息聯(lián)網(wǎng)與公開，對(duì)企業(yè)的建設(shè)、生產(chǎn)和排污過程進(jìn)行監(jiān)督和管理。監(jiān)管的主要內(nèi)容是排污企業(yè)是否按照排污許可證的要求進(jìn)行排污行為的控制和管理。監(jiān)管主體應(yīng)與許可證發(fā)放主體一致，環(huán)保部可通過區(qū)域環(huán)保督查中心保留對(duì)企業(yè)進(jìn)行隨機(jī)監(jiān)管的權(quán)力。
實(shí)行排污許可證的公開透明管理
實(shí)行排污許可證全過程信息公開和公眾參與。在排污許可證申請(qǐng)和核發(fā)的過程中，要為公眾參與建議留足時(shí)間，保證公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。要通過公告、報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等手段，對(duì)排污許可證中的許可內(nèi)容信息公開，供公眾查閱。新建大型企業(yè)時(shí)，試行公眾聽證才能發(fā)放排污許可證。在排污許可證的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，各地建立排污許可證信息查詢系統(tǒng)，全面公開排污許可主要內(nèi)容以及對(duì)企業(yè)排污執(zhí)法監(jiān)督的信息，鼓勵(lì)公眾參與企業(yè)排污許可證的實(shí)施監(jiān)督。
(來(lái)源：節(jié)選自《環(huán)境保護(hù)》，王金南系環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工，研究員;吳悅穎、雷宇系環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院排污許可與交易研究中心副主任;葉維麗、宋曉暉系環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院排污許可與交易研究中心副研究員)
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