“第三方治理”能否啃下耕地修復(fù)“硬骨頭”
世界上從未有一個(gè)大國(guó)面對(duì)過(guò)像中國(guó)這樣嚴(yán)重的耕地污染問(wèn)題。十幾年來(lái)，中國(guó)官方和科學(xué)界均在探索破解之路。
相比之下，城市和城郊的工業(yè)用地污染修復(fù)倒是走出一條治理之路。中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院土壤污染與控制研究室主任谷慶寶表示，由于城市土地連年升值，工業(yè)用地附加值很高，因此開(kāi)發(fā)商愿意為其買(mǎi)單。但這一模式很難復(fù)制到中國(guó)的污染耕地當(dāng)中。
此外，耕地對(duì)修復(fù)的要求遠(yuǎn)高于城市建設(shè)用地，耕地修復(fù)的巨額成本誰(shuí)來(lái)出?正在探索中的環(huán)境污染第三方治理能否開(kāi)啟耕地修復(fù)的新模式?
門(mén)可羅雀的耕地修復(fù)市場(chǎng)
《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，全國(guó)土壤中耕地的環(huán)境問(wèn)題最為嚴(yán)重，20.27億畝耕地的點(diǎn)位超標(biāo)率高達(dá)19.4%。然而，能統(tǒng)計(jì)到的耕地修復(fù)項(xiàng)目數(shù)量目前僅占到土壤修復(fù)項(xiàng)目總體的7.1%，而且平均投資金額亦少得可憐。
據(jù)江蘇省(宜興)環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院數(shù)據(jù)庫(kù)(JIEIDatabase)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2015年6月1日，中國(guó)大陸正在開(kāi)展的土壤修復(fù)工程類(lèi)及調(diào)查評(píng)估類(lèi)項(xiàng)目總計(jì)19項(xiàng)，投資金額約16.5億元。其中場(chǎng)地修復(fù)占到總量的78.6%，耕地修復(fù)僅占7.1%。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，耕地修復(fù)上半年仍處于試點(diǎn)階段，預(yù)計(jì)未來(lái)的一段時(shí)間仍會(huì)維持現(xiàn)狀。
數(shù)據(jù)庫(kù)收錄的為通過(guò)市場(chǎng)行為來(lái)完成的土壤修復(fù)項(xiàng)目，即業(yè)主通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)或者委托相關(guān)企業(yè)實(shí)施對(duì)污染土壤的修復(fù)。而由政府組織開(kāi)展的相關(guān)土壤修復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目，如長(zhǎng)株潭耕地修復(fù)試點(diǎn)、四川省古藺縣石屏鄉(xiāng)耕地修復(fù)試點(diǎn)、宗渠村甜櫻桃基地土壤污染治理試點(diǎn)等，未納入數(shù)據(jù)庫(kù)。
“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，通過(guò)市場(chǎng)行為來(lái)完成的耕地修復(fù)項(xiàng)目數(shù)量?jī)H為7個(gè)，加上國(guó)家試點(diǎn)類(lèi)項(xiàng)目，耕地修復(fù)項(xiàng)目也僅占全國(guó)土壤修復(fù)項(xiàng)目總數(shù)的3%左右。”全國(guó)人大代表、湖南永清集團(tuán)董事長(zhǎng)劉正軍指出，耕地修復(fù)項(xiàng)目不僅數(shù)量少，平均投資金額也最少，僅為場(chǎng)地修復(fù)項(xiàng)目平均投資金額的1/5，為礦區(qū)修復(fù)項(xiàng)目平均投資金額的1/3。資金主要來(lái)源于中央財(cái)政補(bǔ)助。
JIEIDatabase統(tǒng)計(jì)顯示，投資金額最高的為廣西的大環(huán)江河流域土壤重金屬污染治理工程項(xiàng)目，投資金額為2650萬(wàn)元。而2015年上半年開(kāi)展的土壤修復(fù)項(xiàng)目中投資過(guò)億的項(xiàng)目占總量的35.7%，千萬(wàn)以下的修復(fù)項(xiàng)目?jī)H占28.6%。
這7個(gè)項(xiàng)目主要集中在南方，處理的污染物主要是鎘、砷、銅、鉛、鋅、鎳等重金屬污染物。與其他土壤修復(fù)項(xiàng)目一樣，資金主要仍來(lái)源于政府財(cái)政補(bǔ)助。但在場(chǎng)地修復(fù)中，已不乏企業(yè)和投資公司參與其中。
場(chǎng)地修復(fù)占總數(shù)比例如此之高，被業(yè)界認(rèn)為主要原因是修復(fù)之后，能獲得較高的土地溢價(jià)。而相比場(chǎng)地修復(fù)收益的短平快，耕地修復(fù)則復(fù)雜得多。
“耕地污染治理不僅要考慮污染物治理的效果，還要考慮治理措施對(duì)于土壤結(jié)構(gòu)、土壤肥力、微生物活性等方面的影響。”永清環(huán)保研究院院長(zhǎng)賀前鋒指出，這就造成了治理措施選擇上的不同，而且對(duì)于治理耕地所用的藥劑準(zhǔn)入條件也相當(dāng)高。
鑒于耕地修復(fù)普遍周期較長(zhǎng)，農(nóng)作物收益有限，一畝耕地的修復(fù)可能需要花數(shù)十年才能實(shí)現(xiàn)成本的收回，因此一直以來(lái)無(wú)法吸引社會(huì)資本投入。
耕地第三方治理初試啼聲
自2015年“推行環(huán)境污染第三方治理”被寫(xiě)入政府工作報(bào)告以來(lái)，環(huán)境污染第三方治理被認(rèn)為是扭轉(zhuǎn)中國(guó)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的重要突破口之一，同時(shí)也為土壤修復(fù)提供了一條新的思路。
而今，這條思路已經(jīng)初步落地。
2014年4月，國(guó)家啟動(dòng)了重金屬污染耕地修復(fù)綜合治理工作，并先期在湖南省長(zhǎng)株潭地區(qū)開(kāi)展170萬(wàn)畝重金屬污染耕地首批修復(fù)試點(diǎn)。
作為湖南省環(huán)保龍頭企業(yè)，永清在長(zhǎng)株潭開(kāi)展了總計(jì)6000畝的晚稻季耕地修復(fù)示范，主要針對(duì)困擾湖南的耕地鎘污染進(jìn)行第三方治理試點(diǎn)。這是湖南省乃至全國(guó)第一次由企業(yè)實(shí)施的、也是目前已知最大規(guī)模的耕地修復(fù)第三方治理項(xiàng)目。
“耕地土壤重金屬污染治理一直是個(gè)難題，也無(wú)成熟經(jīng)驗(yàn)可循。”賀前鋒介紹，當(dāng)農(nóng)戶在田間忙著早稻搶收、晚稻搶種時(shí)，他便帶著20余名科研人員在田間開(kāi)始耕地修復(fù)試驗(yàn)。
最終針對(duì)這6000畝重金屬污染耕地，永清在已有的自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的稻米降鎘技術(shù)基礎(chǔ)上，因地制宜設(shè)計(jì)治理方案。
“通過(guò)4道關(guān)口，盡力將稻米鎘含量降到最低。首先是施用土壤調(diào)理劑，降低土壤有效態(tài)鎘含量;接下來(lái)施用有機(jī)肥，平衡調(diào)理劑對(duì)土壤理化性質(zhì)的影響;在水稻分蘗后抽穗前噴施葉面硅肥，阻控鎘向稻米中轉(zhuǎn)移;水稻生長(zhǎng)全生育期淹水灌溉，降低土壤中的鎘活性。”賀前鋒向記者如此介紹。
“土壤鈍化和葉面調(diào)理就是‘攻’和‘守’的過(guò)程，如果說(shuō)鈍化劑是海綿，吸附固化土壤中的重金屬，葉面阻控劑就是稻谷的保護(hù)膜，阻隔重金屬。”賀前鋒解釋道。
對(duì)于在耕地修復(fù)中使用鈍化劑，學(xué)術(shù)界更多的擔(dān)心來(lái)自于鈍化劑自身穩(wěn)定性、鈍化/穩(wěn)定化后的重金屬長(zhǎng)期穩(wěn)定性以及二次污染等問(wèn)題。
對(duì)此質(zhì)疑，賀前鋒表示，永清環(huán)保從2012年就開(kāi)始研究耕地重金屬的治理技術(shù)，先后經(jīng)過(guò)了小區(qū)實(shí)驗(yàn)、大區(qū)試驗(yàn)和示范試驗(yàn)等幾個(gè)階段的科學(xué)驗(yàn)證，隨著試驗(yàn)的不斷放大，檢驗(yàn)產(chǎn)品的效果以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
技術(shù)思路確定之后，組織農(nóng)民參與實(shí)施成為關(guān)鍵。永清環(huán)保在5個(gè)多月的修復(fù)過(guò)程中，組織一百多人的專(zhuān)業(yè)施工監(jiān)管隊(duì)伍，根據(jù)實(shí)際情況與當(dāng)?shù)胤N植合作社和種植大戶合作，對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)業(yè)施工培訓(xùn)，保證施工進(jìn)度和質(zhì)量。技術(shù)實(shí)施過(guò)程中監(jiān)管團(tuán)隊(duì)分區(qū)監(jiān)管，實(shí)時(shí)排查落實(shí)治理措施;核對(duì)既定要求，及時(shí)糾偏遺漏區(qū)域;建立文本、電子雙臺(tái)賬，隨時(shí)溯源管理。
12月21日，該項(xiàng)目通過(guò)專(zhuān)家評(píng)審驗(yàn)收，修復(fù)區(qū)域稻米平均降鎘率達(dá)到60%。這只是一季的突破，賀前鋒告訴記者，“若經(jīng)過(guò)4-6季的修復(fù)治理，稻米鎘含量將實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)。”
跳出治污談治污
企業(yè)能做賠錢(qián)的買(mǎi)賣(mài)?答案當(dāng)然是不可能。但為何永清環(huán)？瓷狭烁匦迯(fù)這塊似乎并沒(méi)有什么“錢(qián)景”的領(lǐng)域?
永清環(huán)保證券部負(fù)責(zé)人鄒七平表示，“目前永清環(huán)保土壤修復(fù)板塊的收益基本在尾礦治理和城市棕地修復(fù)，近年來(lái)發(fā)展勢(shì)頭非常不錯(cuò)，但耕地領(lǐng)域的修復(fù)項(xiàng)目還是在試點(diǎn)階段，在營(yíng)收中所占比重幾乎忽略不計(jì)。”
但對(duì)耕地修復(fù)，永清環(huán)保的目光放得更長(zhǎng)遠(yuǎn)一些。
賀前鋒表示，永清考慮的是如何使耕地治理成為可持續(xù)發(fā)展事業(yè)。耕地修復(fù)是手段，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)才是長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。只有形成了“耕地治理達(dá)標(biāo)—農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)盈利—反哺耕地治理”這樣的良性循環(huán)、鏈?zhǔn)桨l(fā)展，農(nóng)業(yè)由低附加值產(chǎn)業(yè)發(fā)展為高附加值產(chǎn)業(yè)，才能使耕地治理成為可持續(xù)發(fā)展事業(yè)。在市場(chǎng)的培育期內(nèi)，需要企業(yè)忍受較低的利潤(rùn)，而且可能會(huì)持續(xù)3-5年，但未來(lái)就可以在區(qū)域農(nóng)業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型中實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。
“在未來(lái)，永清甚至可以為農(nóng)戶提供種子和種植技術(shù)，成熟之后我們來(lái)收購(gòu)他們的產(chǎn)品，然后進(jìn)行加工銷(xiāo)售。這樣既可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，又可以給公司帶來(lái)盈利，同時(shí)也可以覆蓋耕地后期治理的維護(hù)資金，減輕政府壓力。”賀前鋒說(shuō)。
由此可以看出，永清環(huán)保未來(lái)也許不只是污染治理公司，甚至可能涉足農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。這種“跳出治污談治污”的思路也為耕地修復(fù)打開(kāi)了一扇窗。
基于這種思路，永清環(huán)保在試點(diǎn)推廣過(guò)程中便將當(dāng)?shù)胤N植合作社和種植大戶作為合作重點(diǎn)。該項(xiàng)目采用政府主導(dǎo)、企業(yè)承包、農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作組織執(zhí)行的治理模式，為湖南省耕地重金屬污染修復(fù)治理運(yùn)作模式進(jìn)行了探索。
永清環(huán)保的耕地污染治理思路與中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)重金屬治理與土壤修復(fù)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授劉陽(yáng)生的設(shè)想不謀而合。
劉陽(yáng)生提出依靠大型農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行修復(fù)。政府可以做中間人，將一片受污染的耕地集中起來(lái)，給農(nóng)業(yè)企業(yè)幾十年的使用權(quán)，但前提是必須修復(fù)好耕地后用作農(nóng)業(yè)用途，原來(lái)的耕地承包農(nóng)民可以采取入股方式獲得收益。大型農(nóng)業(yè)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)在于能夠提高土地的產(chǎn)出價(jià)值，相信這條道路是行得通的。
實(shí)際上，自十八屆三中全會(huì)以來(lái)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)概念大熱。習(xí)近平總書(shū)記曾指出，土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。
或許耕地修復(fù)可借道農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)與大型農(nóng)業(yè)企業(yè)、種植大戶或種植合作社的合作。
谷慶寶在接受記者采訪時(shí)也表示，未來(lái)可以把農(nóng)民的土地集中起來(lái)進(jìn)行綜合整治。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，將村里的地集中到種植大戶手中，這樣就可以嘗試PPP模式了。此外，國(guó)家需要給予一些優(yōu)惠政策，比如耕地治理好后承諾給予企業(yè)多少年的承包權(quán)等。
現(xiàn)實(shí)難題
通過(guò)永清在長(zhǎng)株潭的試點(diǎn)來(lái)看，第三方治理的優(yōu)勢(shì)顯而易見(jiàn)。
湖南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院土壤肥料研究所副所長(zhǎng)紀(jì)雄輝表示，在第三方治理模式下政府監(jiān)管對(duì)象只有企業(yè)，這大大降低了政府的行政成本。同時(shí)，第三方治理模式下通過(guò)企業(yè)的技術(shù)專(zhuān)員向農(nóng)戶推廣修復(fù)產(chǎn)品比政府治理模式下的效果也要明顯很多。
目前，一切都尚在摸索，為污染耕地治理者探路，但困難也擺在先行者的面前。
紀(jì)雄輝表示，在耕地的第三方治理模式下，需要明確政府和企業(yè)之間的分工。政府只需設(shè)定修復(fù)目標(biāo)并通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)修復(fù)方案的技術(shù)先進(jìn)性、修復(fù)目標(biāo)的可行性和生態(tài)安全性，企業(yè)可以根據(jù)目標(biāo)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)自行設(shè)計(jì)技術(shù)路線和修復(fù)方案，政府并不需要管得太具體。
實(shí)際操作層面，擺在企業(yè)眼前的首要難題，就在于如何調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的積極性。賀前鋒指出，耕地治理涉及的面積很大，全部靠一個(gè)公司去做施工作業(yè)是不現(xiàn)實(shí)的，所以最終的實(shí)施主體還在于農(nóng)戶。但農(nóng)民認(rèn)為在土壤污染的過(guò)程中他們本身就是受害者，對(duì)污染也并不負(fù)有責(zé)任，因此不愿意付出勞動(dòng)。如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，將是需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。
2015年5月，湖南省政協(xié)“耕地污染修復(fù)治理”調(diào)研組在長(zhǎng)株潭地區(qū)調(diào)查時(shí)，株洲市副市長(zhǎng)楊玉芳指出，“作物替代區(qū)大多在臨近城市的郊區(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民主要經(jīng)濟(jì)收入來(lái)自城市務(wù)工，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不重視，有的農(nóng)戶不愿意種替代作物。”
不僅農(nóng)戶積極性不好調(diào)動(dòng)，少數(shù)地方政府部門(mén)的態(tài)度也一直遮遮掩掩。擔(dān)心影響社會(huì)穩(wěn)定和當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的聲譽(yù)，不敢對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行大力宣傳，束縛了試點(diǎn)工作向縱深拓展。農(nóng)業(yè)部門(mén)擔(dān)心試點(diǎn)減少糧食面積，削弱糧食生產(chǎn)能力，影響糧縣的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
此外，最關(guān)鍵的還是資金問(wèn)題。賀前鋒指出，目前市場(chǎng)剛剛起步，很多技術(shù)和產(chǎn)品并未形成市場(chǎng)定價(jià)，因此很多地方政府對(duì)于耕地治理的成本意識(shí)不足，而耕地修復(fù)的培育期還主要是靠政府投資拉動(dòng)，因此政府的支持力度會(huì)直接影響到項(xiàng)目的進(jìn)展。
紀(jì)雄輝也表示，目前的一些較好的技術(shù)在現(xiàn)有的資金補(bǔ)貼條件下根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)，比如對(duì)于稻米降鎘十分有效的淹灌措施。所謂淹灌是指水稻生長(zhǎng)全生育期淹水灌溉，可降低土壤中的鎘活性。水稻生長(zhǎng)過(guò)程中，特別是重金屬吸收積累的關(guān)鍵時(shí)期最忌干田，然而目前對(duì)于淹灌的補(bǔ)貼僅30元/畝，在當(dāng)前的農(nóng)田基礎(chǔ)條件下根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)淹灌，造成干濕交替反而會(huì)促進(jìn)土壤的重金屬離子釋放，適得其反。
對(duì)于面臨的前期資金難題，紀(jì)雄輝建議，應(yīng)探索多途徑的資金來(lái)源。比如社會(huì)資金方面，通過(guò)流轉(zhuǎn)企業(yè)與修復(fù)企業(yè)的資金結(jié)合形成大型的農(nóng)業(yè)公司或投資平臺(tái)，甚至是環(huán)保公司、種植業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)結(jié)合的三級(jí)聯(lián)合模式。同時(shí)，也可以考慮從土地出讓收益中拿出一部分作為耕地修復(fù)資金。
實(shí)際上，從土地出讓收益中“分成”，不是沒(méi)有先例。2004年以來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列政策，按照固定或非固定比例從土地出讓收益中提取了多項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金，比如按照固定比例提取的資金分別是10%用于保障性安居工程建設(shè)、10%用于教育投入、10%用于農(nóng)田水利建設(shè)、15%用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)，非固定比例提取的有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市建設(shè)支出。
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