寧波立法對大氣污染說不
在日前召開的寧波市十四屆人大六次會議第三次全體會議上，經(jīng)表決，歷經(jīng)3年調(diào)研修訂的《寧波市大氣污染防治條例》（以下簡稱《條例》）獲得通過，并將于近期報浙江省人大常委會批準后正式實施。
在“十三五”開局之際，寧波用立法的方式對大氣污染說“不”，成為浙江省首個在大氣污染防治領(lǐng)域制定法律的城市，在全國副省級城市中也“拔得頭籌”。
新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》去年剛施行，寧波市為何又要出臺地方性法規(guī)？這一地方條例又有哪些特點？
積極回應(yīng)群眾期盼，強調(diào)政府對大氣環(huán)境治理的擔(dān)當
“這個法規(guī)我們用了3年多的時間來制定完善，480多名寧波市人大代表都參與其中，收到了幾千條老百姓的意見，可以說是凝聚了各方的智慧，希望出臺后在落實和執(zhí)行過程當中同樣能做到最好。”寧波市人大代表、寧波第二百貨商店總經(jīng)理黃炎水這樣說到。
大氣污染影響人們生產(chǎn)生活，霧霾成為社會廣泛關(guān)注的熱點。與全國許多城市一樣，寧波市廣大群眾改善空氣質(zhì)量的呼聲日益高漲。近年來，寧波接連打出大氣污染防治“組合拳”，開展包括治理大氣污染在內(nèi)的“三治理一提高”行動，實施調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)布局與結(jié)構(gòu)、工業(yè)企業(yè)治理、機動車污染防治、城市揚塵整治、農(nóng)村廢氣治理等六大專項措施，取得了一定成效。據(jù)統(tǒng)計，2015年，寧波市中心城區(qū)空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)為302天，優(yōu)良率為82.7％；PM2.5平均濃度為45μg／m3，同比下降2.2％，但與國家標準（年均35μg/m3）相比，尚存在差距。
為積極回應(yīng)群眾期盼，為寧波市防治大氣污染提供根本性、長遠性保障，《條例》應(yīng)運而生。
那么，《條例》如何細化上位法的要求，彰顯出寧波特色？
《條例》明確，寧波市實行大氣環(huán)境保護目標責(zé)任制和考核評價制度。市、縣、區(qū)人民政府應(yīng)將大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標、大氣污染防治重點任務(wù)完成情況納入對有關(guān)部門及其負責(zé)人和下級人民政府及其負責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價的重要依據(jù)。考核結(jié)果向社會公布。
嚴格考核，將有助于政府部門扛起責(zé)任，擔(dān)當好大氣環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動者的角色，落實綠色發(fā)展理念，堅定治理決心，切實改善生態(tài)環(huán)境。
對癥下藥明確防治重點，地方法規(guī)體現(xiàn)更多自主權(quán)
目前，寧波市工業(yè)（包括燃煤、揮發(fā)性有機物等）、機動車船、揚塵的PM2.5貢獻率分別占到47%、22%、11%。相對應(yīng)的，寧波市將燃煤消費總量控制、工業(yè)廢氣防治、機動車船排放污染防治以及揚塵治理等作為《條例》規(guī)范的重點。
燃煤是造成大氣污染的主要原因之一。改進能源結(jié)構(gòu)、推廣清潔能源使用，從而逐步削減燃煤消費總量是改善大氣環(huán)境質(zhì)量的根本措施。據(jù)統(tǒng)計，2011年～2014年間，全市規(guī)模以上企業(yè)煤炭消費量一直保持在4000萬噸左右，電廠排放、工業(yè)鍋爐、工業(yè)生產(chǎn)過程等是本地PM2.5污染的主要來源。
《條例》明確規(guī)定，寧波市實行燃煤總量控制，并進一步明確原煤消費總量不得超過2011年水平并逐步削減。同時，嚴格控制對大氣環(huán)境有嚴重污染的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，禁止新建、改建、擴建嚴重污染大氣的項目；除區(qū)域集中供熱、熱電聯(lián)產(chǎn)、垃圾焚燒發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電項目外，禁止新建、擴建高污染燃料電廠；禁止新建、擴建高污染燃料鍋爐自備熱力供應(yīng)站的配套發(fā)電機組。
早在兩年前，寧波市機動車保有量就超過了200萬輛，成為影響空氣質(zhì)量的主要因素之一。作為交通運輸發(fā)達的港口城市，寧波同樣需要重視船舶污染防治！稐l例》提出，港口碼頭應(yīng)當發(fā)展綠色港口物流體系，并對港口碼頭的岸電設(shè)施建設(shè)和使用、進出港遠洋船舶的燃油質(zhì)量等作了相應(yīng)規(guī)定，要求港區(qū)內(nèi)負責(zé)運輸?shù)募b箱車輛、作業(yè)設(shè)備和社會集裝箱車輛使用新能源或者清潔能源。同時明確，市級人民政府可以根據(jù)大氣污染防治工作的需要，決定在本市提前使用符合國家下一階段機動車、船舶排放標準的車船用燃料，提前實施更嚴格的車船用燃料質(zhì)量標準。可以說，《條例》賦予了寧波更大的自主權(quán)。
在揚塵治理方面，根據(jù)前期調(diào)研情況，當?shù)亟ㄖ淋嚭推渌麚P塵物運輸過程產(chǎn)生的污染較重。雖然現(xiàn)有規(guī)定已經(jīng)要求所有建筑渣土運輸車輛必須采取密閉措施，但即便加裝了所謂的密閉設(shè)施，也都非常簡陋，而且大多數(shù)車輛裝載的渣土高出車廂，無法密閉，運輸中散落和遺撒問題嚴重；中心城區(qū)附近的礦山開采特別是機制砂生產(chǎn)揚塵嚴重，附近建筑和樹木被塵埃覆蓋。針對這些存在的問題，《條例》明確，裝卸和運輸煤炭、垃圾、渣土、砂石、土方、灰漿等散裝、流體物料的車船，應(yīng)當設(shè)置密閉裝置，防止物料遺撒。禁止在鐵路、高速公路及主要交通干道兩側(cè)可視范圍內(nèi)及城鎮(zhèn)周邊地區(qū)開采礦產(chǎn)資源。
落實責(zé)任強化監(jiān)管，查漏補缺細化上位法要求
“好的法律出臺，只是第一步，只有真正落到實處才算真的成功。”黃炎水認為，要做好大氣污染防治工作，一定要明確責(zé)任主體，把責(zé)任落實到每一家企業(yè)、每一個人身上，必要時讓企業(yè)與政府簽訂責(zé)任狀，一級對一級負責(zé)，層層到位，這樣才能夠真正做好大氣污染防治。
寧波市人大代表、寧波市律師協(xié)會副會長葉明表達了相同的意見。他認為《條例》中的法律法規(guī)都非常細致，如何避免讓這些法律法規(guī)流于形式才是最重要的。對于違法違規(guī)的污染企業(yè)要加強處罰力度，在執(zhí)法過程中要堅持剛性執(zhí)法，同時各個部門協(xié)調(diào)配合，加強司法保障，提高企業(yè)的違法成本。
根據(jù)《條例》，對違反規(guī)定排放大氣污染物的，可以由環(huán)境保護主管部門責(zé)令停止排污或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處以10萬元以上、100萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，將被責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。對違反規(guī)定，發(fā)生管道泄漏不及時檢測并修復(fù)的，給予罰款處罰；被責(zé)令改正，拒不改正的，可自責(zé)令改正之日的次日起按日計罰。對拒不履行停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉或停產(chǎn)整治決定，繼續(xù)違法生產(chǎn)的排污單位，可以對其停止或限制供電供水。
強化對污染源的監(jiān)管是《條例》的另一個發(fā)力點！稐l例》規(guī)定，重點排污單位的監(jiān)測設(shè)備應(yīng)當與環(huán)保監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)聯(lián)網(wǎng)；通過有效性審核的在線網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測數(shù)據(jù)，可以作為環(huán)境行政執(zhí)法的依據(jù)；石油、化工等企業(yè)應(yīng)當建立泄漏監(jiān)測與修復(fù)制度等！稐l例》還提出，開展重點大氣污染物排污權(quán)交易，鼓勵企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險等。
此外，《條例》對上位法未明確的餐飲油煙、露天燒烤、秸稈焚燒、垃圾焚燒等違法行為的處罰主體進行了明確，不僅責(zé)任清晰，且可操作性強。
鼓勵公眾參與大氣污染防治，提高監(jiān)督違法行為的積極性
鼓勵和支持公眾參與大氣污染防治和相關(guān)公益活動是《條例》的又一個亮點。寧波市人大常委會環(huán)資工委主任史小華表示，《條例》不僅明確了法律責(zé)任，規(guī)范了政府、企業(yè)等各個主體的行為，也動員全社會積極參與大氣污染治理。
《條例》指出，環(huán)境保護主管部門和其他有大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)公布舉報電話、電子郵箱等，任何單位和個人都有權(quán)對大氣污染行為進行舉報，舉報內(nèi)容經(jīng)查證屬實的，將給予舉報人獎勵，并對舉報人的相關(guān)信息嚴格保密。有關(guān)專家表示，這些條款有助于提高公眾監(jiān)督、舉報違法行為的積極性。
對于企業(yè)，要推進環(huán)境信息公開，大氣污染物排放重點監(jiān)管單位應(yīng)當定期主動發(fā)布企業(yè)排污信息，接受公眾監(jiān)督。廢棄物焚燒企業(yè)應(yīng)當將污染因子以及焚燒設(shè)施運行狀況公開，接受公眾監(jiān)督。環(huán)境保護主管部門還應(yīng)將企業(yè)環(huán)境違法信息錄入企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，定期向社會公布違法者名單。
對政府部門而言，市級、縣級人民政府應(yīng)當制定重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，并向社會發(fā)布。建立大氣環(huán)境質(zhì)量預(yù)報、預(yù)測、預(yù)警制度，并統(tǒng)一向社會發(fā)布大氣環(huán)境質(zhì)量預(yù)報和監(jiān)測信息。
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