謹(jǐn)防地方環(huán)境立法權(quán)偏差
《立法法》于2015年3月修訂，迄今已有一年時(shí)間！读⒎ǚā沸抻啍U(kuò)大了享有地方立法權(quán)的主體范圍，明確賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，其中環(huán)境保護(hù)是地方立法的重要領(lǐng)域。
但從省級(jí)地方環(huán)境立法的實(shí)踐來看，經(jīng)常出現(xiàn)直接對(duì)應(yīng)于中央立法的省級(jí)地方性法規(guī)。例如，直接對(duì)應(yīng)于《環(huán)境保護(hù)法》的《環(huán)境保護(hù)條例》。如果說在省級(jí)地方立法中，這種現(xiàn)象還有一定的合理性，那么在地級(jí)市立法中，再制定內(nèi)容比較全面的《環(huán)境保護(hù)條例》就不必要了！董h(huán)境保護(hù)法》中有大量的關(guān)于環(huán)境保護(hù)基本制度的抽象規(guī)定，例如生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)紅線等。這些制度的落實(shí)需要配套法規(guī)和規(guī)章，而地方立法在這方面應(yīng)該有非常大的發(fā)揮空間。
地方立法是我國(guó)社會(huì)主義法律制度體系的重要組成部分，有著落實(shí)中央立法、創(chuàng)新地方制度、明確法律標(biāo)準(zhǔn)等積極意義，也應(yīng)當(dāng)在環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)中發(fā)揮重要作用。一直以來，我國(guó)的地方立法權(quán)范圍較窄，享有立法權(quán)的地方人大多數(shù)能夠充分運(yùn)用地方立法權(quán)制定地方法規(guī)，取得了豐富的地方立法成果，其中地方環(huán)境立法的數(shù)量也很多。但不可否認(rèn)，從全國(guó)地方環(huán)境立法的歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)情況來看，仍有不少誤區(qū)需要謹(jǐn)慎避免，尤其是對(duì)于新獲得立法權(quán)的地方人大來講？偨Y(jié)起來，地方立法可能存在的問題包括：
大而全。地方法律應(yīng)為執(zhí)行法律或者地方性事務(wù)而制定，但實(shí)踐中很容易誤入大而全的誤區(qū)。很多地方人大在制定地方法規(guī)時(shí)熱衷于對(duì)某些領(lǐng)域的事項(xiàng)進(jìn)行全面規(guī)定，這就難免籠統(tǒng)、操作性不足，偏離地方立法的角色定位。根據(jù)上位法，特別是中央立法完成具體法律制度的落地，制定適合本地實(shí)際的操作性規(guī)范應(yīng)是設(shè)區(qū)的市立法的重點(diǎn)。制定直接對(duì)應(yīng)上位法的整體性法規(guī)，既不可行也不必要。
向上看。地方立法要根據(jù)上位法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況而定，上下結(jié)合是地方立法成功的關(guān)鍵。毋庸贅言，地方環(huán)境立法不能違反上位法的規(guī)定，客觀上需要尋找上位法依據(jù)，避免與上位法沖突。但在實(shí)踐中，容易出現(xiàn)考慮實(shí)際情況不足、機(jī)械追隨上位法甚至照抄上位法條文等現(xiàn)象。這種照搬照抄，一方面，說明地方立法缺乏創(chuàng)新；另一方面，也體現(xiàn)出地方立法的規(guī)定與本地實(shí)際結(jié)合不夠，不能針對(duì)本地實(shí)際情況設(shè)計(jì)有針對(duì)性的條文解決本地情況。
寬而泛。追求大而全的地方法規(guī)，必然導(dǎo)致一部法規(guī)的規(guī)范領(lǐng)域?qū)，局限于文本篇幅和立法者的能力，進(jìn)而只能擬定一些空泛的條文？此迫娴囊(guī)范，往往宣示性、口號(hào)性過強(qiáng)而實(shí)際操作意義不足。此外，地方立法規(guī)范領(lǐng)域過寬還容易導(dǎo)致過界問題，不適當(dāng)?shù)剡M(jìn)入其他法律制度規(guī)范的領(lǐng)域而導(dǎo)致法律沖突。實(shí)際上，從地方立法的操作性要求出發(fā)，一部地方性法規(guī)最好只解決一個(gè)特定問題，并要在既定的上位法制度框架下規(guī)定可行的制度措施。只有這樣，才能將一項(xiàng)制度的內(nèi)容做實(shí)，設(shè)計(jì)的規(guī)則也才具有直接的操作性。解決問題要通過多個(gè)法規(guī)的配合而不是僅靠一部法規(guī)。立法時(shí)要?jiǎng)澢甯黜?xiàng)法規(guī)的界限，避免沖突。從立法技術(shù)上看，范圍界限清晰的法規(guī)更容易根據(jù)實(shí)際形勢(shì)的變化及時(shí)修訂。
官僚化。立法是一個(gè)政治妥協(xié)的過程，人大及其常委會(huì)是立法的主體。但實(shí)際上，在一些地方，地方立法的文本形成乃至草案修改過程中人大代表甚至人大常委會(huì)委員的參與度都嚴(yán)重不足，導(dǎo)致地方法規(guī)最終成為行政意志的體現(xiàn)，呈現(xiàn)嚴(yán)重的官僚化傾向，難以體現(xiàn)立法的民意基礎(chǔ)，最終可能導(dǎo)致不合情理、無法執(zhí)行的情況。
上述問題實(shí)質(zhì)上反映了地方立法權(quán)的行使偏離了法律賦予地方人大以立法權(quán)力的根本目標(biāo)，是行進(jìn)路線的偏差而非地方環(huán)境立法固有的問題。因此，解決上述問題的根本在于回歸地方立法權(quán)的立法本性，堅(jiān)守自身定位、完善運(yùn)行機(jī)制、明確基本目標(biāo)。具體來說，可從以下方面著手防止上述問題的出現(xiàn)：
一是堅(jiān)持根據(jù)上位法律解決當(dāng)?shù)貑栴}。地方環(huán)境立法要準(zhǔn)確把握上位法的精神和原則，但不能照搬上位法的制度和規(guī)則。要切合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)深化發(fā)展形勢(shì)，而不是生硬制定規(guī)則或者嚴(yán)重脫離實(shí)際。要將上位法規(guī)定與地方實(shí)際有機(jī)結(jié)合而不是生搬硬套，最終形成依據(jù)上位法律法規(guī)、適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的操作性規(guī)范。
二是制定地方環(huán)境法規(guī)的目標(biāo)要有限且明確。全面、寬泛的立法不符合地方立法的定位，實(shí)際上往往也超出地方立法機(jī)關(guān)的把握能力。原則上一部地方法規(guī)只解決一個(gè)問題、完善一項(xiàng)制度、實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)。
三是理順立法意見的表達(dá)機(jī)制。從環(huán)境立法項(xiàng)目的提出、立法草案的擬定到草案的審議和修改，都應(yīng)當(dāng)最大限度發(fā)揮代表和委員的積極性，真正制定符合民意、符合立法規(guī)律的地方法規(guī)。學(xué)者參與、公眾參與都是地方環(huán)境立法成功的影響因素，但其作用不宜過分夸大，F(xiàn)階段，真正實(shí)現(xiàn)代表立法還存在困難，但是應(yīng)是努力的方向，這也是保證地方環(huán)境立法質(zhì)量的關(guān)鍵所在。
四是注重立法技術(shù)規(guī)范。立法技術(shù)規(guī)范是為了實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)、完成立法成果而對(duì)立法文本提出的技術(shù)性要求。地方性法規(guī)文本的規(guī)范化是提高地方立法質(zhì)量的重要方面。雖然地方立法的最終目標(biāo)是用實(shí)質(zhì)規(guī)則調(diào)整社會(huì)關(guān)系，但如果沒有科學(xué)合理的文本表達(dá)，地方立法意欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)就很難達(dá)成。因此，地方環(huán)境立法需要主動(dòng)運(yùn)用、調(diào)整并最終形成地方立法技術(shù)規(guī)范，從形式方面促進(jìn)地方立法的規(guī)范化、科學(xué)化，為地方環(huán)境立法的實(shí)質(zhì)內(nèi)容服務(wù)。
總之，科學(xué)、合理利用新《立法法》賦予的地方立法權(quán)制定地方環(huán)境法規(guī)，完善環(huán)境法律法規(guī)體系，推進(jìn)地方環(huán)境保護(hù)工作開展，是地方人大的職責(zé)所在，也是《立法法》修訂的目的之一。地方人大特別是新獲得地方立法權(quán)的地方人大應(yīng)當(dāng)積極行動(dòng)、認(rèn)準(zhǔn)方向、謹(jǐn)防誤區(qū)，正確運(yùn)用地方立法權(quán)制定切合實(shí)際、設(shè)計(jì)合理、操作性強(qiáng)、效果良好的地方環(huán)境法規(guī)，以實(shí)際行動(dòng)推動(dòng)我國(guó)的環(huán)境法治進(jìn)程。
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