新環(huán)保法及格了，但不要高估它的成績
被稱為史上最嚴(yán)厲的新《環(huán)境保護(hù)法》自2015年1月1日施行后成效如何？5月23日，由中國政法大學(xué)、中國人民大學(xué)、山東大學(xué)等6所高校的環(huán)境法學(xué)專家組成的“新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施情況評估課題組”發(fā)布了《新<環(huán)境保護(hù)法>實(shí)施情況評估報告》。
環(huán)境保護(hù)和GDP增長的矛盾仍很突出
報告對新《環(huán)境保護(hù)法》2015年實(shí)施情況進(jìn)行分析稱，一年來，新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施效果明顯，各項(xiàng)主要環(huán)境管理制度和重要法律措施得到有效執(zhí)行和遵守，環(huán)境治理成效明顯，但環(huán)境保護(hù)和GDP增長的矛盾仍然突出，配套法律的出臺、環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)、政府部門之間的配合以及公眾對環(huán)保事業(yè)的參與度等方面，仍存在大量問題。
“按日計(jì)罰”“查封扣押”“環(huán)評區(qū)域限批”“行政拘留”和“限產(chǎn)停產(chǎn)”等新增措施的嚴(yán)格執(zhí)行，是新法實(shí)施一年來的亮點(diǎn)，這些“鋼牙利爪”解決了多年“有令不行”的頑疾。
評估報告顯示，一年來，環(huán)保部使用環(huán)評區(qū)域限批占9年限批總數(shù)的16.7%，各省級環(huán)保部門共使用環(huán)評區(qū)域限批125次，全國共實(shí)施查封扣押4191件，適用停產(chǎn)限產(chǎn)措施案件3106件，實(shí)施按日連續(xù)處罰案件715件，罰款數(shù)額56954.41萬元。經(jīng)抽樣調(diào)查，實(shí)施按日計(jì)罰后，處罰后的改正率在85%以上，部分地區(qū)甚至達(dá)到95%以上。犯罪案件移送措施成為環(huán)境執(zhí)法的堅(jiān)強(qiáng)后盾，2015年全國實(shí)施移送行政拘留2079起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件1685件，實(shí)現(xiàn)了“損害擔(dān)責(zé)”，有效打擊了環(huán)境犯罪行為。
全國政協(xié)社會和法制委員會副主任呂忠梅稱，這份評估是在展示新《環(huán)境保護(hù)法》的牙齒是否鋒利。呂忠梅說：“從評估報告來看，新法實(shí)施一年，它的成績及格了，但不要高估它的成績。一年內(nèi)想把目的都達(dá)到，是不可能的。”
據(jù)課題組牽頭人中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)介紹，此次評估數(shù)據(jù)主要來自各級環(huán)境管理部門網(wǎng)站的公開資料，課題組還通過召開座談會取得樣本，并對部分人群進(jìn)行了問卷調(diào)查，對部分專家學(xué)者的研究報告、論文、新聞媒體的報道進(jìn)行了數(shù)據(jù)梳理。
評估報告顯示，重點(diǎn)環(huán)境管理制度實(shí)施成效明顯，尤其是在信息公開和督察領(lǐng)域，取得了較顯著的成績。新法實(shí)施以來，國家不予環(huán)評審批項(xiàng)目占總數(shù)13.2%，涉及總投資1170多億元，各省對32%的未批先建違法項(xiàng)目不予補(bǔ)辦手續(xù)，這是過去難以見到的比例？缧姓䥇^(qū)聯(lián)防聯(lián)控制度效果明顯，特別是對“9·3閱兵”期間北京空氣質(zhì)量起到顯著作用。但評估報告同時提到，目前總量控制和排污許可證制度執(zhí)行未帶來明顯變化。
新《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條規(guī)定，公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。課題組通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，政府在環(huán)境信息公開方面做的較好，其中環(huán)保部作出了表率。大多數(shù)地方人民政府環(huán)保部門也能夠依法及時公開環(huán)境信息，特別是空氣質(zhì)量信息，而在水體質(zhì)量方面，沒有作到實(shí)時公開，采用的是月報或季報的方式。另外，數(shù)據(jù)顯示，尚有36%的樣本城市尚未公開本城市重點(diǎn)排污企業(yè)的名單。
政府態(tài)度影響公眾參與度
新法還規(guī)定，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報。
在公眾參與這一重要環(huán)節(jié)中，課題組發(fā)現(xiàn)，新法實(shí)施以來，公益訴訟案件數(shù)量較少、舉報數(shù)量較少。
評估報告顯示，就目前收集的數(shù)據(jù)，過去一年共有42起有完整案情的環(huán)境公益訴訟案件，總量偏少，地域分布很不均衡，沿海城市較多，中西部城市相對較少。其中貴州公益訴訟案件較多，共有12起。
山東大學(xué)法學(xué)院教授張式軍認(rèn)為，出現(xiàn)這樣情況的原因是多元的，政府對公眾參與環(huán)保行為的態(tài)度等因素，會影響著公眾的參與度。
“新《環(huán)境保護(hù)法》對公益訴訟主體資格的限制太嚴(yán)，另外，民間環(huán)保組織作為公益訴訟原告需要承擔(dān)高額費(fèi)用。”蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授馮嘉介紹。
課題組提出，營造一個寬松的環(huán)境更利于公眾的訴訟監(jiān)督，建議拓寬環(huán)境公益訴訟對象范圍，增加公益訴訟種類，放寬公益訴訟原告人資格限制，從經(jīng)費(fèi)上支持環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟。
基層執(zhí)法力量不足，不同部門間缺乏協(xié)作
課題組分析發(fā)現(xiàn)，目前新法實(shí)施面臨著諸多問題。
許多地區(qū)環(huán)境保護(hù)與GDP增長之間的矛盾仍然很突出。張式軍認(rèn)為，淘汰產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后的企業(yè)，或?qū)λ鼈冞M(jìn)行轉(zhuǎn)型，并不是一朝一夕可以完成的。“在去產(chǎn)能的過程中，很多大型鋼鐵企業(yè)如今成為僵尸企業(yè)，這些企業(yè)養(yǎng)著大批職工，不能關(guān)，也不能搬。沒有地方愿意接收一個污染巨大的企業(yè)，而大量職工如果失業(yè)，也會對社會穩(wěn)定產(chǎn)生一定影響。”張式軍說，環(huán)保優(yōu)先與經(jīng)濟(jì)增長的矛盾是一個長期痛苦的存在。
評估報告顯示，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，環(huán)保執(zhí)法力量及相應(yīng)的執(zhí)法技術(shù)、手段和經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)“倒金字塔”形，基層環(huán)保部門難以承擔(dān)繁重的執(zhí)法任務(wù)。
張式軍介紹，國家和省級環(huán)保部門特別是國家環(huán)保部門執(zhí)法能力強(qiáng)，相應(yīng)的配套技術(shù)和經(jīng)費(fèi)充足，但隨著環(huán)保部門級別下降，力量逐漸減弱，有些地方的環(huán)保部門甚至只有一個工作人員。很多污染企業(yè)、尤其是小型污染企業(yè)分散在農(nóng)村，而基層的環(huán)保執(zhí)法力量薄弱，造成新法實(shí)施效果大打折扣。
對于政府部門如何協(xié)調(diào)執(zhí)法問題，評估報告顯示，目前條塊分割的環(huán)境管理體制，仍使得政府不同部門之間在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理方面缺乏協(xié)調(diào)配合，限制了一些環(huán)境管理制度和措施的實(shí)施。
制定配套法律，實(shí)施環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)垂直管理
評估報告對改善和提高新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施效果提出了建議。
課題組認(rèn)為，要抓緊制定和出臺新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施配套法律法規(guī)。呂忠梅強(qiáng)調(diào)，新法本身是一個綜合性、原則性很強(qiáng)的法律，需要相當(dāng)多配套的法律共同推動環(huán)境保護(hù)工作。評估報告建議制（修）訂《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》，出臺《排污許可證條例》《環(huán)境監(jiān)測條例》，保障環(huán)保的方方面面都得到法律的覆蓋。
課題組提出，要加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，健全不同部門執(zhí)法合作機(jī)制。建議盡快實(shí)施省以下環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)垂直管理，以明確環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法地位；建議適度增加執(zhí)法人員編制，改善執(zhí)法裝備條件，保障執(zhí)法經(jīng)費(fèi)；加強(qiáng)各有關(guān)執(zhí)法部門協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)。
在環(huán)保督政問責(zé)方面，課題組認(rèn)為，要讓地方黨委、政府真正落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。制定規(guī)定，健全完善督政問責(zé)的對象、范圍、條件、程序、責(zé)任承擔(dān)方式等。同時加大環(huán)境信息公開的力度，進(jìn)一步發(fā)揮社會和公眾的監(jiān)督作用。
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