以環(huán)境總體規(guī)劃參與“多規(guī)合一”
洪亞雄，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院院長(zhǎng)，曾任環(huán)境保護(hù)部規(guī)劃財(cái)務(wù)司副司長(zhǎng)。長(zhǎng)期從事國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃領(lǐng)域的科研和管理工作，在環(huán)境規(guī)劃方面有較為系統(tǒng)、深入的研究。主要參與了國(guó)家“七五”、“八五”計(jì)劃和國(guó)家環(huán)境保護(hù)“九五”、“十五”規(guī)劃的執(zhí)行，國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”、“十二五”、“十三五”規(guī)劃的研究編制工作。
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期，推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展將是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)。在新的發(fā)展階段，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨哪些突出的環(huán)境問(wèn)題？如何編制城市環(huán)境總體規(guī)劃破解這些難題？各地城市環(huán)境總體規(guī)劃試點(diǎn)取得哪些經(jīng)驗(yàn)？城市環(huán)境總體規(guī)劃如何參與“多規(guī)合一”？為此，本報(bào)記者采訪了環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院院長(zhǎng)洪亞雄。
對(duì)話(huà)人：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院院長(zhǎng)洪亞雄
采訪人：本報(bào)記者劉蔚
面對(duì)快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化，為什么要編制城市環(huán)境總體規(guī)劃？
■依據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的客觀規(guī)律，合理利用和改善提升生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能，引導(dǎo)優(yōu)化和約束資源開(kāi)發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨哪些突出問(wèn)題？為什么要編制城市環(huán)境總體規(guī)劃？
洪亞雄：近40年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的成就舉世矚目。但我國(guó)城鎮(zhèn)化也面臨一些突出的環(huán)境問(wèn)題，從宏觀上，一是環(huán)境污染重。我國(guó)主要污染物排放量仍然在2000萬(wàn)噸量級(jí)上，超過(guò)環(huán)境容量?jī)杀蹲笥摇?015年空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的城市只占21.5%，黑臭水體在城市里普遍存在。二是生態(tài)受損大。全國(guó)生態(tài)足跡增加的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)承載力的增長(zhǎng)速度，一些河流開(kāi)發(fā)利用率超過(guò)生態(tài)警戒線(xiàn)。2000年~2012年，全國(guó)建設(shè)用地增加了6350平方公里，而同期濕地減少3.34萬(wàn)平方公里，其中很大部分被建設(shè)用地占用。三是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高，數(shù)以千家的化工企業(yè)毗鄰水源保護(hù)區(qū)、人群密集區(qū)。
這些問(wèn)題，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、能源結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，也與我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展和每個(gè)城市的規(guī)劃建設(shè)方式直接相關(guān)。落實(shí)到城市建設(shè)過(guò)程中，有4個(gè)根本性的問(wèn)題：一是城市定位中環(huán)境功能缺位。不少城市從自身經(jīng)濟(jì)最大化角度考慮城市發(fā)展功能定位，缺乏對(duì)上下游、大尺度區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的考慮與擔(dān)當(dāng)，缺乏環(huán)境功能定位。二是城市布局中環(huán)境格局錯(cuò)配。城市的工業(yè)布局、園區(qū)建設(shè)、重大項(xiàng)目建設(shè)缺乏對(duì)大氣環(huán)流、水系結(jié)構(gòu)、風(fēng)場(chǎng)風(fēng)道、生態(tài)格局的尊重，“頂風(fēng)發(fā)展、逆流建設(shè)”現(xiàn)象普遍。三是城市發(fā)展中環(huán)境資源超載。不少城市都希望能建成各級(jí)中心城市、實(shí)現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展，導(dǎo)致水、土地資源開(kāi)發(fā)和污染物排放遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)環(huán)境承載力。四是城市建設(shè)中生態(tài)空間占用加劇。城市蔓延式擴(kuò)張普遍，對(duì)城市周邊的山體、河流、濕地、農(nóng)田等缺乏保護(hù)。尤其是一些城市群地區(qū)，從衛(wèi)星影像上看，城鄉(xiāng)格局由原來(lái)的“農(nóng)村包圍城市”變成了“城市包圍農(nóng)村”，綠色空間支離破碎。
這些問(wèn)題的出現(xiàn)，很大程度是我們的環(huán)境規(guī)劃制度滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展。我們目前實(shí)施的環(huán)境規(guī)劃主要有五年環(huán)保規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)（大氣、水、土壤）污染防治行動(dòng)計(jì)劃、生態(tài)文明示范創(chuàng)建規(guī)劃等，主要是任務(wù)型和指標(biāo)性的規(guī)劃，缺乏系統(tǒng)的空間型規(guī)劃。在規(guī)劃層級(jí)上，國(guó)家和省級(jí)規(guī)劃較完善，市縣規(guī)劃薄弱。要解決這些問(wèn)題，也需要從規(guī)劃入手，因此環(huán)境保護(hù)部啟動(dòng)了城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點(diǎn)，并納入了國(guó)務(wù)院印發(fā)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃以及《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。
這項(xiàng)工作得到各地的積極響應(yīng)，環(huán)境保護(hù)部批準(zhǔn)啟動(dòng)了三批30個(gè)城市開(kāi)展環(huán)境總體規(guī)劃的編制試點(diǎn)。此外，北京、黑龍江省哈爾濱市、云南省瑞麗市等一批城市也自發(fā)開(kāi)展了城市環(huán)境總體規(guī)劃的研究編制工作。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：作為一項(xiàng)新的環(huán)境規(guī)劃，環(huán)境總體規(guī)劃的核心思路是什么？與以往的環(huán)境規(guī)劃有什么不同？
洪亞雄：環(huán)境總體規(guī)劃核心的思路就是環(huán)境優(yōu)先、系統(tǒng)管理。這里的環(huán)境優(yōu)先，并不是說(shuō)環(huán)境保護(hù)放在壓倒性的第一位，而是將尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，將大自然的客觀規(guī)律，利用環(huán)境規(guī)劃的技術(shù)方法，轉(zhuǎn)化為規(guī)劃的“語(yǔ)言”。堅(jiān)持山水林田湖是一個(gè)生命共同體，堅(jiān)持系統(tǒng)管理。生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)具有其自身的客觀規(guī)律，為人類(lèi)活動(dòng)提供生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能。環(huán)境總體規(guī)劃是依據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的客觀規(guī)律，合理利用和改善提升生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能，引導(dǎo)和約束資源開(kāi)發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)。
環(huán)境總體規(guī)劃有4個(gè)基本特點(diǎn)：長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、空間性。所謂長(zhǎng)期性，是把城市放在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的中長(zhǎng)期歷程中，分析城市面臨的發(fā)展階段和主要環(huán)境問(wèn)題，制定中長(zhǎng)期環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略。戰(zhàn)略性是從大尺度區(qū)域、流域分析城市的環(huán)境戰(zhàn)略地位和環(huán)境功能定位，圍繞城市中長(zhǎng)期環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略，研究空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式戰(zhàn)略性調(diào)整對(duì)策。系統(tǒng)性是從大氣、水、生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)，研究生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、過(guò)程和功能，從承載力、格局、質(zhì)量的角度，系統(tǒng)構(gòu)建城市的環(huán)境資源上線(xiàn)、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)和環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)，將資源開(kāi)發(fā)和城市建設(shè)活動(dòng)，引導(dǎo)控制在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)可承載的范圍里？臻g性是依據(jù)大氣環(huán)流、水的產(chǎn)匯流和生態(tài)安全格局，系統(tǒng)識(shí)別生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，構(gòu)建環(huán)境空間管控體系，建立環(huán)境系統(tǒng)管理的空間平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的空間落地。
環(huán)境總體規(guī)劃系統(tǒng)劃定城市環(huán)境資源上線(xiàn)、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)，構(gòu)建城市發(fā)展的環(huán)境約束的底線(xiàn)框架，引導(dǎo)城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局，控制環(huán)境資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，提高環(huán)境承載力和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，參與“多規(guī)合一”，與現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染防治的各項(xiàng)規(guī)劃相輔相成、各負(fù)其責(zé)、不可相互替代。
各地編制城市環(huán)境總體規(guī)劃有哪些體會(huì)？
■環(huán)境總體規(guī)劃是參與“多規(guī)合一”的理想平臺(tái)。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：近幾年來(lái)，城市環(huán)境總體規(guī)劃試點(diǎn)做了大量探索，各地都有哪些好的做法和經(jīng)驗(yàn)？
洪亞雄：近年來(lái)，環(huán)境規(guī)劃院在大量城市環(huán)境規(guī)劃、區(qū)域環(huán)境規(guī)劃的基礎(chǔ)上，逐步探索建立城市環(huán)境總體規(guī)劃的技術(shù)體系，在宜昌、廣州、福州等十幾個(gè)城市開(kāi)展了環(huán)境總體規(guī)劃的編制實(shí)踐工作，體會(huì)到這項(xiàng)工作的創(chuàng)新性和挑戰(zhàn)性都很大，對(duì)提高城市環(huán)境管理水平的成效也很顯著。
一是貫徹了生態(tài)優(yōu)先的理念，提升了環(huán)境規(guī)劃的地位。在宜昌，我們提出堅(jiān)持“四區(qū)一庫(kù)”（三峽水源區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、長(zhǎng)江水環(huán)境調(diào)節(jié)區(qū)、資源性城市生態(tài)文明示范區(qū)以及生物資源庫(kù)）的生態(tài)定位，作為宜昌建設(shè)湖北省副中心、現(xiàn)代化特大城市、“萬(wàn)億工業(yè)走廊”的生態(tài)戰(zhàn)略定位。
二是系統(tǒng)構(gòu)建城市可持續(xù)發(fā)展的底線(xiàn)。宜昌、福州、廣州、威海、貴陽(yáng)、青島等城市環(huán)境總體規(guī)劃，比較系統(tǒng)地確立了大氣、水環(huán)境承載上線(xiàn)和土地、水資源利用上線(xiàn)，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，確立中長(zhǎng)期的環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)，作為城市可持續(xù)發(fā)展的約束性底線(xiàn)。
三是建立了系統(tǒng)化、精細(xì)化的生態(tài)環(huán)境空間管控體系。宜昌、威海等城市探索建立基于大氣公里網(wǎng)格模擬模型和10平方公里尺度的水環(huán)境控制單元體系，實(shí)施大氣和水環(huán)境的分級(jí)網(wǎng)格化管理；探索建立基于生態(tài)重要、敏感、脆弱區(qū)以及法定保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)一張圖、一個(gè)清單管理，落實(shí)到1∶5萬(wàn)或者1∶1萬(wàn)的地理信息平臺(tái)。廣州在1∶2000的“三規(guī)合一”平臺(tái)上，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)和環(huán)境分級(jí)管控體系，并將95個(gè)工業(yè)聚集園區(qū)落實(shí)到大氣、水、生態(tài)環(huán)境管控空間平臺(tái)上，實(shí)施精準(zhǔn)的差異化準(zhǔn)入、淘汰、治理政策。
四是建立了基于環(huán)境空間管控的環(huán)境總規(guī)實(shí)施系統(tǒng)。宜昌等城市開(kāi)發(fā)了網(wǎng)絡(luò)版和手機(jī)版的規(guī)劃實(shí)施管理信息系統(tǒng)，將生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境空間管控的內(nèi)容面向各部門(mén)、各區(qū)縣和社會(huì)公布。在項(xiàng)目選址、規(guī)劃會(huì)商、環(huán)評(píng)批復(fù)、企業(yè)監(jiān)督等環(huán)節(jié)，實(shí)施精細(xì)化管理。
五是通過(guò)地方立法，確保環(huán)境總體規(guī)劃的法律效力。宜昌、廈門(mén)、福州等城市將規(guī)劃提交市人大，由人大常委會(huì)進(jìn)行審議，通過(guò)審議后由政府印發(fā)實(shí)施，由人大監(jiān)督執(zhí)行，破解環(huán)境規(guī)劃法律效力較低的難題。
六是以環(huán)境總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，系統(tǒng)參與“多規(guī)合一”。環(huán)境總體規(guī)劃比較系統(tǒng)地解決了環(huán)境功能定位、環(huán)境承載力約束、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境空間管控、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展的環(huán)境管制要求等基礎(chǔ)性問(wèn)題，是參與“多規(guī)合一”的理想平臺(tái)。
為什么在“多規(guī)合一”背景下，需要編制環(huán)境總體規(guī)劃？
■以往任務(wù)型、指標(biāo)型和末端治理的環(huán)境規(guī)劃無(wú)法適應(yīng)“多規(guī)合一”的需求。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：剛才您提到，環(huán)境總體規(guī)劃是參與“多規(guī)合一”理想規(guī)劃，F(xiàn)在全國(guó)不少地方都在積極推進(jìn)“多規(guī)合一”，環(huán)境總體規(guī)劃該如何參與“多規(guī)合一”？為什么在“多規(guī)合一”背景下，我們還需要編制環(huán)境總體規(guī)劃？
洪亞雄：我理解“多規(guī)合一”的出臺(tái)，有3層含義：一是解決規(guī)劃沖突的問(wèn)題。尤其是不同規(guī)劃，在空間功能屬性上不一致，導(dǎo)致規(guī)劃難以實(shí)施，企業(yè)和項(xiàng)目建設(shè)無(wú)所適從。二是解決簡(jiǎn)政放權(quán)的問(wèn)題。規(guī)劃是公共管理政策，規(guī)劃不公開(kāi)、不融合，會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃部門(mén)化，變成部門(mén)管理的一項(xiàng)權(quán)力。三是解決彌補(bǔ)薄弱環(huán)節(jié)問(wèn)題。以往環(huán)境規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)布局規(guī)劃，缺乏比較嚴(yán)格的空間管控，對(duì)于發(fā)展和保護(hù)的空間布局、發(fā)展對(duì)環(huán)境資源承載力的利用缺乏嚴(yán)格約束，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)的隨意性與生態(tài)空間的任意占用。
各地在環(huán)境參與“多規(guī)合一”進(jìn)程中，存在一系列突出問(wèn)題：形式上融合，在生態(tài)文明理念上原則上融合，但在空間管制和承載約束上脫節(jié)；選擇性融合，對(duì)于眼前發(fā)展有利的融合，對(duì)限制眼前發(fā)展的忽略；對(duì)于環(huán)境功能定位、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境資源承載、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、環(huán)境功能區(qū)劃等碎片化融合，統(tǒng)籌系統(tǒng)性不足；環(huán)境規(guī)劃基礎(chǔ)基數(shù)薄弱，在宏觀上融合、精細(xì)化落地不足等。
出現(xiàn)這些問(wèn)題的主要原因，是我們?nèi)狈ο到y(tǒng)型、空間型的環(huán)境規(guī)劃。以往任務(wù)型、指標(biāo)型和末端治理的環(huán)境規(guī)劃無(wú)法適應(yīng)“多規(guī)合一”的需求。這就是我們?cè)诜e極推進(jìn)“多規(guī)合一”的同時(shí)，強(qiáng)烈呼吁要制定系統(tǒng)性的環(huán)境總體規(guī)劃、將環(huán)境系統(tǒng)管理的要求“整裝成套”參與“多規(guī)合一”的主要原因。一是從規(guī)劃體系上，環(huán)境總體規(guī)劃可以有效銜接整合環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)劃，作為相關(guān)環(huán)境規(guī)劃的基礎(chǔ)平臺(tái)。二是從規(guī)劃基礎(chǔ)上，環(huán)境總體規(guī)劃可以系統(tǒng)銜接環(huán)境基礎(chǔ)調(diào)查、污染源普查、排放清單、監(jiān)測(cè)預(yù)警體系、監(jiān)測(cè)評(píng)估考核、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、治污減排等各項(xiàng)基礎(chǔ)和制度，形成環(huán)境系統(tǒng)管理的基礎(chǔ)底圖。三是從規(guī)劃內(nèi)容上，環(huán)境總體規(guī)劃以功能、空間、承載、質(zhì)量為核心內(nèi)容，建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)在邏輯關(guān)系，形成能跟相關(guān)規(guī)劃銜接的有效接口。四是從規(guī)劃實(shí)施上，環(huán)境總規(guī)確立的空間、承載、質(zhì)量控制線(xiàn)，可以有效地參與規(guī)劃會(huì)商銜接，也可以充分用于環(huán)評(píng)審批、監(jiān)測(cè)評(píng)估、治污減排和精細(xì)化、網(wǎng)格化管理。
盡管各地在編制環(huán)境總體規(guī)劃、推進(jìn)“多規(guī)合一”做了大量的創(chuàng)新工作，但由于技術(shù)基礎(chǔ)薄弱、法規(guī)制度不健全，我認(rèn)為“十三五”期間，還需要大力推進(jìn)以下工作：一是堅(jiān)定信心，系統(tǒng)構(gòu)建以環(huán)境總體規(guī)劃為基礎(chǔ)的環(huán)境規(guī)劃體系；二是夯實(shí)基礎(chǔ)，加強(qiáng)環(huán)境總體規(guī)劃和“多規(guī)合一”的技術(shù)規(guī)程、管理制度制定；三是完善政策，建立完善環(huán)境總體規(guī)劃的實(shí)施體系與實(shí)施系統(tǒng)；四是擴(kuò)大試點(diǎn)，全面探索環(huán)境總規(guī)參與“多規(guī)合一”的規(guī)劃模式、管理模式和技術(shù)方法。陳吉寧部長(zhǎng)在今年的全國(guó)環(huán)保工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“十三五”期間環(huán)境保護(hù)要提高系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和信息化水平，要積極開(kāi)展省級(jí)空間規(guī)劃研究和“多規(guī)合一”試點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)這些工作要求，環(huán)境總體規(guī)劃是理想的平臺(tái)和有效的推進(jìn)途徑。
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