"十三五"：垃圾問題 思路需從處理邁向管理
近日，30余家環(huán)保組織對國家發(fā)改委及住建部于9月22日發(fā)布的《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設計劃(征求意見稿)》(以下簡稱“十三五規(guī)劃”)，形成了民間版的建議書，并于10月25日遞交了住建部和國家發(fā)改委。
環(huán)保組織指出十三五規(guī)劃存在諸多問題，并提出六點建議。
第一，生活垃圾處理設施建設規(guī)劃”應徹底轉變?yōu)?ldquo;生活垃圾管理發(fā)展規(guī)劃”，由兩部門轉為多部門協(xié)作編制;
第二，將“加快建立垃圾強制分類制度”作為規(guī)劃的指導思想和基本原則，并貫穿規(guī)劃制定的每一個環(huán)節(jié);
第三、嚴格依照中央關于“嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線”的部署要求，設置規(guī)劃中缺失的生活垃圾產生總量、末端處置總量以及相關污染物排放總量的控制目標;
第四，嚴格遵循中央關于“樹立垃圾是資源和礦產的理念”的部署要求，增加垃圾多元化和高效資源化利用設施建設的內容和目標，取代現(xiàn)在以焚燒為主的技術路線;
第五，修正“垃圾進入無害化處理設施等同于得到無害化處理”的錯誤認識，重新定義和計算“無害化處理率”;
第六，增強規(guī)劃文本形式上的合規(guī)性、科學性和嚴謹性。
關注點一：“小規(guī)劃”與“大缺失”
作為長期關注我國垃圾管理政策的環(huán)保組織代表，北京零廢棄發(fā)起人毛達表示，“十三五垃圾規(guī)劃是一次歷史的退步。之前有關垃圾的五年規(guī)劃編制單位不僅包含住建部，也包含生活垃圾處理設施污染防控的主管部門國家環(huán)境保護主管部門，這才使處理設施建設與處理過程二次污染防治兩項工作有機統(tǒng)一;十二五時，規(guī)劃內容擴展到生活垃圾分類收集、餐廚處理設施建設、分類試點城市創(chuàng)建以及監(jiān)管體系的完善，并都有具體的要求。然而，十三五規(guī)劃本應在‘十二五’基礎上正式更名為‘垃圾管理發(fā)展規(guī)劃’，并納入商務部和農業(yè)部等參與編制和實施，但此次規(guī)劃不僅沒有進步，反而倒退到只談末端處理設施建設的‘小規(guī)劃’;雖保留了‘十二五’規(guī)劃中‘垃圾分類’和‘運行監(jiān)管’的內容，但缺乏量化目標和具體要求，形同虛設。同時，國家環(huán)保部僅作為意見征求對象而不是編制單位，是不應出現(xiàn)的問題。如此‘小規(guī)劃’和‘大缺失’，最終只能滿足個別部門或行業(yè)的利益需求”。
關注點二：未體現(xiàn)垃圾強制分類等理念，與生態(tài)文明精神相悖
自然之友也是參與此次民間征求意見的主要協(xié)調單位之一，其總干事張伯駒說道，“這次十三五規(guī)劃的指導思想和基本原則中未體現(xiàn)垃圾強制分類理念，是很大的缺陷。去年審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》是我黨決議文件中首次提出明確提出‘加快建立垃圾強制分類制度’，并強調要通過制度建設逐步實現(xiàn)，是指導我國生活垃圾管理的一項政治原則。然而十三五規(guī)劃中卻并未將‘強制垃圾分類’明確列為編制前提，也未出現(xiàn)在指導思想和基本原則中。”
張伯駒表示：“十三五規(guī)劃中，2014年底北京焚燒和填埋合計末端處理設施規(guī)模為17321噸/日，而預計到2020年底將增至26371噸/日，增幅達52%;而深圳焚燒和填埋合計末端處理設施規(guī)模則由2014年13625噸/日，增加到2020年的23925噸/日，增長率為75.6%？梢韵胂螅舸艘(guī)劃得以實施，為了滿足快速增長的末端處理設施對垃圾原料的巨大需求，未來幾年垃圾管理部門非但不能想方設法推動垃圾分類，還可能被迫將原來已經分流出去的一部分可被利用的垃圾再混入最終進入末端處理設施的廢物流。而這明顯與今年6月發(fā)改委、住建部發(fā)布征求意見的《垃圾強制分類制度方案》精神和內容相悖。”
此外，張伯駒還提及：“十三五規(guī)劃沒有設置生活垃圾產生總量、末端處置總量以及相關污染物排放總量的控制目標，跟不上中央關于‘嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線’的政策步伐。生活垃圾在其產生和處理的全過程不可避免會產生相當大的環(huán)境和健康危害，如果不對垃圾產生總量和污染物排放總量進行控制，必將逼近或突破生態(tài)紅線，‘生態(tài)紅線’理念理應指導垃圾管理規(guī)劃的制定，很遺憾，現(xiàn)在的規(guī)劃中沒有體現(xiàn)”。
對此，環(huán)保組織建議：按照中央要求，將“加快建立垃圾強制分類制度”明確寫入“十三五”垃圾管理發(fā)展規(guī)劃，作為整個規(guī)劃的指導原則，并將“有效減少垃圾的清運量和最終處理量，減輕末端處理壓力，而且能夠有效回收利用垃圾中的重要資源”的管理思路貫穿到規(guī)劃制定的每一個環(huán)節(jié)。設立與“有效減少垃圾的清運量和最終處理量”直接對應的工作目標，作為倒逼分類工作最有力的政策工具。參考中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院，宋國君教授團隊2016年發(fā)布的《我國城市生活垃圾“十三五”管理目標和管理模式建議》報告，制定“到十三五末期，省會和直轄市人均垃圾日清運量不超過0.65千克，其他地級市不超過0.8千克(2013年該指標的全國數(shù)值為1.11千克)”。
關注點三：垃圾焚燒總量快速增長，二次污染風險加大
“‘到2020年底，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理設施能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達到60%以上’。這一焚燒目標，也是社會環(huán)保組織意見最大的焦點。該焚燒指標的設定，不僅與我國強制垃圾分類制度相背離，還與我國‘樹立垃圾是資源和礦產的理念’部署要求相違背”。零廢棄聯(lián)盟負責人田倩如是說。田倩還進一步解釋到：“我國多個省市(包括上海、江蘇、浙江、福建、山東、青島、深圳、海南)的焚燒比例甚至將超過70%。雖然垃圾焚燒發(fā)電過程能夠回用一定的能源，可以算作是一種資源化處理技術，但相比以分類收集為前提的家庭廚余和園林垃圾生化處理、可回收物的材料回收利用，焚燒能源利用是一種低效且二次污染風險高的技術，不可作為優(yōu)選。十三五規(guī)劃將非焚燒的資源化和城市礦產利用技術的發(fā)展目標設置過低，或者根本沒有提及。附表3顯示，若規(guī)劃得到落實，到2020年福建、深圳、廣西、四川等12個地區(qū)將僅有填埋和焚燒兩種混合垃圾處理技術路線;上海、浙江、寧波、天津、廣東、重慶等33個地區(qū)其它處理設施所占比例也不會超過6%，而全國合計其它處理設施比例僅有4%，較十二五規(guī)劃要達到的6%的目標不增反降”。
而關于焚燒比例過高的設定，長期研究二惡英污染防控的毛達也有進一步擔憂，“據(jù)2007年發(fā)布的《中華人民共和國履行<關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約>國家實施計劃》，被列為‘優(yōu)先控制的二惡英重點排放源’的生活垃圾焚燒行業(yè)2004年的二惡英排放總量為338克(毒性當量)。最近科研機構估算2013年該行業(yè)二惡英排放總量達到555克(毒性當量)，說明即使污染控制技術顯著提高，由于垃圾焚燒總量快速增長，二惡英排放總量持續(xù)增長的趨勢仍得不到有效遏制。與此同時，一些科學研究表明我國北京、上海、廣州、杭州等大城市中大氣環(huán)境中的二惡英濃度已經逼近、甚至超出了環(huán)境影響評價技術標準規(guī)定的上限。說明在環(huán)境容量已趨飽和或已經飽和的狀態(tài)下，任何新增污染源都會增加公眾健康風險。因而由必要對垃圾焚燒總量和相應的特征污染物排放總量進行控制，而不是放任自流地任其無限制增長”。
長期關注垃圾焚燒廠的環(huán)保組織蕪湖生態(tài)中心項目官員張靜寧表示：“根據(jù)我們近5年對全國垃圾焚燒廠達標運行的持續(xù)追蹤，歷次全國垃圾處理的五年規(guī)劃，包括此次十三五規(guī)劃，始終將‘垃圾進入無害化處理設施等同于無害化處理’，由此得出的所謂‘無害化處理率’缺乏科學性和嚴謹性。事實上，十三五規(guī)劃中‘僅考慮兩種無害化處理技術路線’——焚燒和填埋在過去五年中，頻繁出現(xiàn)違法運營、排放超標、遭到周邊公眾強烈投訴的情況，這種條件下的垃圾處理顯然不能被認為是‘無害化’的。2016年7月發(fā)布的《231座生活垃圾焚燒廠信息公開與污染物排放報告(第三期)》對浙江、福建兩省垃圾焚燒廠2016年第一季度污染物排放調查發(fā)現(xiàn)，共31座通過各省市企業(yè)在線污染物監(jiān)控信息平臺，30座都有超標行為，而焚燒廠累計超標達到4682次。此次規(guī)劃中‘運行監(jiān)管’部分也缺乏量化目標和具體要求，也是一種倒退”。
關注點四：規(guī)劃文本不夠嚴謹，應當重新協(xié)作編制
除了以上涉及垃圾管理思路、國家政策的內容外，環(huán)保組織還認為此次十三五垃圾規(guī)劃作為一項國家級的專項規(guī)劃，征求意見稿的文本存在諸多“硬傷”。根據(jù)發(fā)改委2007年發(fā)布的《國家級專項規(guī)劃管理暫行辦法》，國家級專項規(guī)劃在起草階段“必須認真做好基礎調查、信息搜集”的工作，規(guī)劃文本應包括“現(xiàn)狀”和“趨勢”的內容，才能對規(guī)劃期的任務作出科學預測和合理計劃。十三五對垃圾處理設施的建設需求缺乏必要的論證說明，沒有垃圾產生和處理“現(xiàn)狀”和“趨勢”的專門分析，不符合上述暫行辦法的要求。此外，其附表1顯示編制部門對“十二五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾處理多個主要指標的完成情況沒有掌握完整數(shù)據(jù)，所獲數(shù)據(jù)也未經核實，在歷史和現(xiàn)狀信息如此不充分的情況下，就編制出未來五年的發(fā)展計劃，嚴重缺乏科學性。其次，《規(guī)劃》未對“城市生活垃圾”這一重要術語進行定義，且一項國家級專項規(guī)劃出現(xiàn)了內涵有別卻又未經說明的同一術語，欠缺嚴謹性。還有，附表3關于填埋、焚燒和其它處理技術設施規(guī)模所占比例的計算，全國和多個地區(qū)的合計出現(xiàn)或超過100%、或不足100%的情況，讓人費解。
對于以上問題，環(huán)保組織建議由國務院相關領導牽頭，國家發(fā)改委、住建部、環(huán)保部、商務部、農業(yè)部等與城鄉(xiāng)垃圾管理有緊密關系的部門，成立跨部門工作組，遵循中央關于“強制垃圾分類制度”、“嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線”、“樹立垃圾是資源和礦產的理念”的部署要求，重新協(xié)作編制《“十三五”全國城鄉(xiāng)生活垃圾管理發(fā)展規(guī)劃》。
附：環(huán)保組織對《“十三五”全國城鄉(xiāng)生活垃圾管理發(fā)展規(guī)劃》的意見書
環(huán)保社會組織關于《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設計劃(征求意見稿)》的總體建議
中央經濟體制和生態(tài)文明體制改革小組、國務院相關領導、國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設部、環(huán)境保護部、商務部、農業(yè)部：
我們是關注中國生態(tài)文明建設和可持續(xù)垃圾管理的環(huán)保社會組織和環(huán)保志愿者，現(xiàn)就前不久發(fā)布的《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設計劃(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”或“十三五”規(guī)劃)提出如下建議，望采納。
一、“生活垃圾處理設施建設規(guī)劃”應徹底轉變?yōu)?ldquo;生活垃圾管理發(fā)展規(guī)劃”
(一)問題
生活垃圾管理是系統(tǒng)工程，需要全過程和綜合性視角，需要跨部門協(xié)作，因此該領域的中長期規(guī)劃，不能只包含或偏重整個系統(tǒng)中的某一個環(huán)節(jié)，也不能僅由這個環(huán)節(jié)的主管機構來承擔編制、評估和監(jiān)督落實的任務。
“十一五”時，“全國城市生活垃圾無害化處理設施建設”五年規(guī)劃的編制單位不僅包含全國生活垃圾清運處理的主管部門住建部，也包含生活垃圾處理設施污染防控的主管部門國家環(huán)？偩郑@才使處理設施建設與處理過程二次污染防治兩項彼此緊密相連的工作規(guī)劃有機統(tǒng)一起來，也部分地回應了生活垃圾系統(tǒng)管理的需求。
“十二五”時，“全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃”雖然在牽頭部門上仍保留發(fā)改委、住建部和環(huán)保部三家，沒有擴展到其他相關部門，尤其是與再生資源管理有關的商務部，及與餐廚垃圾資源化利用有關的農業(yè)部，但其內容卻大大豐富和擴展了，表現(xiàn)在對生活垃圾管理的中游環(huán)節(jié)垃圾分類收集和處理設施(特別是餐廚處理設施)的建設，垃圾分類試點城市的創(chuàng)建，以及垃圾處理監(jiān)管體系的完善有非常具體的要求。這符合垃圾管理由只注重末端處理設施建設的“小規(guī)劃”逐步向覆蓋全過程、注重綜合性的“大規(guī)劃”轉變的趨勢和需求。
垃圾管理的“十三五”規(guī)劃本應完成“十二五”規(guī)劃兩項未盡事宜，即將規(guī)劃標題名符其實地修正為“垃圾管理發(fā)展規(guī)劃”，并納入商務部和農業(yè)部等相關部門參與編制和實施。
但征求意見稿不僅沒有進步，反而倒退，表現(xiàn)在：
第一，規(guī)劃內容又退回到只談末端處理設施建設的“小規(guī)劃”;盡管保留了“十二五”規(guī)劃中“垃圾分類”和“運行監(jiān)管”的內容，但缺乏量化目標和具體要求，實際成了一種虛設。
第二，即便再次窄化為處理設施建設“小規(guī)劃”，但要真正實現(xiàn)“無害化”，不能沒有已經參與了前兩個五年規(guī)劃編制和實施的環(huán)保部的參與。如此“小規(guī)劃”，如此“大缺失”，無法不讓人擔憂它最終只能滿足個別部門或行業(yè)的利益需求。
(二)建議
1.由國務院相關領導牽頭，成立跨部門工作組，成員包含國家發(fā)改委、住建部、環(huán)保部、商務部、農業(yè)部等與城鄉(xiāng)垃圾管理有緊密關系的部門的代表，協(xié)作編制《“十三五”全國城鄉(xiāng)生活垃圾管理發(fā)展規(guī)劃》。
2.規(guī)劃內容應該至少包含如下五方面：
˙垃圾產生總量和末端處理總量控制
˙垃圾分類推廣和相關軟硬件設施建設
˙資源化利用技術(重點是餐廚和園林垃圾的生化處理和利用、再生資源回收利用)的推廣和相關設施建設
˙末端處理設施(即焚燒廠和填埋場)建設
˙處理設施監(jiān)管和污染物總量控制
二、增強規(guī)劃文本形式上的合規(guī)性、科學性和嚴謹性
(一)問題
作為一項國家級的專項規(guī)劃，征求意見稿的文本存在不少形式上不合規(guī)、不科學和不嚴謹?shù)牡胤，試舉幾例說明。
根據(jù)發(fā)改委2007年發(fā)布的《國家級專項規(guī)劃管理暫行辦法》，國家級專項規(guī)劃在起草階段“必須認真做好基礎調查、信息搜集”的工作，規(guī)劃文本應包括“現(xiàn)狀”和“趨勢”的內容，才能對規(guī)劃期的任務作出科學預測和合理計劃。征求意見稿對垃圾處理設施的建設需求缺乏必要的論證說明，沒有垃圾產生和處理“現(xiàn)狀”和“趨勢”的專門分析，不符合上述暫行辦法的要求。此外，其附表1顯示編制部門對“十二五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾處理多個主要指標的完成情況沒有掌握完整數(shù)據(jù)，所獲數(shù)據(jù)也未經核實，在歷史和現(xiàn)狀信息如此不充分的情況下，就編制出了未來五年的發(fā)展計劃，嚴重缺乏科學性。
征求意見稿未對“城市生活垃圾”這一重要術語進行定義，并出現(xiàn)了內涵前后不一致的情況。“城市生活垃圾”一詞先是與“無害化處理率”指標一同出現(xiàn)，實際所指的應是得到統(tǒng)計的環(huán)衛(wèi)部門清運的垃圾，因為它的數(shù)量是計算無害化處理率的基數(shù)。該詞后來又和回收利用率指標一同出現(xiàn)，但明顯不可能指的是環(huán)衛(wèi)部門清運的垃圾，因為征求意見稿中2020年規(guī)劃采用的處理方式98%都是非回收利用技術，即焚燒或填埋，由此計算所得的回收利用率不會超過2%。所以，若要達到規(guī)劃所說的35%的回收利用率目標，與之對應的“城市生活垃圾”必然要包含環(huán)衛(wèi)部門清運垃圾之外的其他社會源固體廢棄物或再生資源。一項國家級專項規(guī)劃出現(xiàn)了內涵有別卻又未經說明的同一術語，實在欠缺嚴謹性。
征求意見稿附表3關于填埋、焚燒和其它處理技術設施規(guī)模所占比例的計算，全國和多個地區(qū)的合計出現(xiàn)或超過100%、或不足100%的情況，讓人費解，不論原因如何，都是不應該出現(xiàn)的問題。
(二)建議
1.待完整收集并核實“十二五”規(guī)劃相關指標完成情況的信息數(shù)據(jù)后，再對規(guī)劃內容進行論證和調整，并重新對相關部門和公眾征求意見。
2.按《國家級專項規(guī)劃管理暫行辦法》增加“現(xiàn)狀”和“趨勢”的內容。
3.對規(guī)劃中涉及的所有專業(yè)術語進行定義。
三、依照中央關于“加快強制分類制度”的部署要求，增加垃圾分類推動工作的量化目標和剛性要求
(一)問題
2015年9月11日中共中央政治局審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確提出“加快建立垃圾強制分類制度”。這是我黨決議文件中首次提出垃圾強制分類的理念，并強調要通過制度建設來實現(xiàn)它，所以已經成為指導我國生活垃圾管理的一項政治原則。然而征求意見稿卻并沒有將之明確列為“十三五”規(guī)劃的編制前提，也未出現(xiàn)在“指導思想”和“基本原則”中，是不該有的一項疏失。
盡管如此，2016年6月15日發(fā)改委、住建部發(fā)布征求意見的《垃圾強制分類制度方案》，還是提出“實施垃圾強制分類制度，不僅可以有效減少垃圾的清運量和最終處理量，減輕末端處理壓力，而且能夠有效回收利用垃圾中的重要資源，促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設”，但征求意見稿完全沒有體現(xiàn)上述方案的基本思路。
征求意見稿雖設立餐廚垃圾無害化處理和資源化利用率達30%、城市生活垃圾回收利用率達35%以上的目標，但這二者所針對的固體廢棄物原本就不進入生活垃圾清運體系的餐飲垃圾和再生資源，與強制分類最直接攻堅對象——長期混收、混運、混合處理的絕大部分家庭廚余垃圾、園林垃圾、有害垃圾，以及一部分低價值可回收物和其他不可回收廢棄物的分類收集、利用沒有關聯(lián)，也對“減少垃圾的清運量和最終處理量，減輕末端處理壓力”沒有顯著貢獻，所以根本不能體現(xiàn)對中央強制分類政策部署的落實。
從征求意見稿附表3的數(shù)據(jù)中也能看出，規(guī)劃的實際內容和目標與強制分類制度“減少垃圾的清運量和最終處理量”的基本理念背道而馳，這種矛盾在北京市體現(xiàn)得非常突出。2014年底北京焚燒和填埋合計末端處理設施規(guī)模為17321噸/日，而預計到2020年底將增至26371噸/日，增幅達52%？梢韵胂，若此規(guī)劃得以實施，為了滿足快速增長的末端處理設施對垃圾原料的巨大需求，未來幾年垃圾管理部門非但不能想方設法推動垃圾分類，還可能被迫將原來已經分流出去的一部分可被利用的垃圾再混入最終進入末端處理設施的廢物流。
(二)建議
1.按照中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》的部署要求，將“加快建立垃圾強制分類制度”明確寫入“十三五”垃圾管理發(fā)展規(guī)劃，作為整個規(guī)劃的指導原則。
2.將《垃圾強制分類制度方案》(征求意見稿)中提及的“有效減少垃圾的清運量和最終處理量，減輕末端處理壓力，而且能夠有效回收利用垃圾中的重要資源，促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設”的管理思路貫穿到規(guī)劃制定的每一個環(huán)節(jié)。
3.設立與“有效減少垃圾的清運量和最終處理量”直接對應的工作目標，可參考中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院《我國城市生活垃圾“十三五”管理目標和管理模式建議》中提出的“到‘十三五’末期，省會和直轄市人均垃圾日清運量不超過0.65千克，其他地級市不超過0.8千克”(2013年該指標的全國數(shù)值為1.11千克)的建議，制定相關目標，作為倒逼分類工作最有力的政策工具。
4.參照上述目標，按照各地的實際情況，重新規(guī)劃家庭廚余、園林垃圾、有害垃圾、低價值可回收物這些強制分類重點對象的分類收集和處理的軟硬件系統(tǒng)或設施的建設。
5.將“十二五”規(guī)劃期間基本未開展的“各省(區(qū)、市)建成一個以上生活垃圾分類示范城市”的工作及其目標，繼續(xù)納入“十三五”規(guī)劃，并根據(jù)最新情況，包括參考本建議內容，對已經部署的一些工作進行及時調整。
四、依照中央關于“樹立垃圾是資源和礦產的理念”的部署要求，增加垃圾多元化和高效資源化利用設施建設的內容和目標
(一)問題
2016年2月6日中共中央、國務院發(fā)布的《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》提出要加強垃圾綜合治理，“樹立垃圾是重要資源和礦產的觀念……通過分類投放收集、綜合循環(huán)利用，促進垃圾減量化、資源化、無害化……推進垃圾收運處理企業(yè)化、市場化，促進垃圾清運體系與再生資源回收體系對接......力爭用5年左右時間，基本建立餐廚廢棄物和建筑垃圾回收和再生利用體系。”
征求意見稿顯然沒有忠實遵循上述政策的要求，而是將垃圾焚燒作為最主要的技術路線，提出了全國50%、東部地區(qū)60%的焚燒處理率目標，而多個省市(包括上海、江蘇、浙江、福建、山東、青島、深圳、海南)的焚燒比例甚至將超過70%。
雖然垃圾焚燒發(fā)電過程能夠回用一定的能源，可以算作是一種“資源化處理技術”，但相比以分類收集為前提的家庭廚余和園林垃圾生化處理、可回收物(甚至是一部分有害垃圾)的材料回收利用，焚燒能源利用是一種低效且二次污染風險高的技術，不可作為優(yōu)選。
征求意見稿將非焚燒的資源化和城市礦產利用技術的發(fā)展目標設置過低，或者根本沒有提及，如此嚴重排斥其他技術路線的規(guī)劃完全不符合“通過分類投放收集、綜合循環(huán)利用，促進垃圾減量化、資源化、無害化”的政策方向。征求意見稿附表3顯示，若規(guī)劃得到落實，到2020年福建、深圳、廣西、四川等12個地區(qū)將僅有填埋和焚燒兩種混合垃圾處理技術路線;上海、浙江、寧波、天津、廣東、重慶等33個地區(qū)其它處理設施所占比例也不會超過6%，而全國合計其它處理設施比例僅有4%，較“十二五”規(guī)劃要達到的6%的目標不增反降。
(二)建議
1.忠實遵循中央關于“垃圾是重要資源和礦產”的理念，規(guī)劃建設更多元化和更高效的垃圾資源化處理設施，特別是家庭廚余和園林垃圾生化處理設施、可回收物分揀集散中心和回收利用設施、有害垃圾(特別是廢電池和廢燈管)的安全處置和資源化利用處理設施。
2.餐廚垃圾(餐飲垃圾和家庭廚余)和園林垃圾等有機易腐廢棄物的生化處理是重要的垃圾資源化技術路線，而處理產物的農業(yè)利用或土壤改良應用與農業(yè)管理部門的工作有緊密關聯(lián)，因此農業(yè)部應參與相關規(guī)劃內容的編制。
3.通過垃圾分類，從原來混收、混運、混合處理分流出來的有一定價值的可回收物，應按照“兩網融合”的發(fā)展思路，融入再生資源管理系統(tǒng)，因此商務部應該參與相關規(guī)劃內容的編制。
五、依照中央關于“嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線”的部署要求，增加與垃圾管理有關的總量控制指標
(一)問題
征求意見稿沒有設置生活垃圾產生總量、末端處置總量以及相關污染物排放總量的控制目標，跟不上中央關于“嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線”的政策步伐。
《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》要求“樹立底線思維，設定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質量底線、生態(tài)保護紅線，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內。”“生態(tài)紅線”理念也應指導垃圾管理規(guī)劃的制定，因為生活垃圾在其產生和處理的全過程不可避免會產生相當大的環(huán)境和健康危害，如果不對垃圾產生總量和污染物排放總量進行控制，必將逼近或突破生態(tài)紅線。此外，設置垃圾產生總量控制目標也符合《循環(huán)經濟促進法》對“在生產、流通和消費等過程中減少資源消耗和廢物產生”，即所謂“減量化”的根本要求。
以控制垃圾焚燒處理產生的二惡英污染為例。據(jù)2007年發(fā)布的《中華人民共和國履行<關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約>國家實施計劃》，被列為“優(yōu)先控制的二惡英重點排放源”的生活垃圾焚燒行業(yè)2004年的二惡英排放總量為338克(毒性當量)。最近科研機構估算2013年該行業(yè)二惡英排放總量達到555克(毒性當量)，說明即使污染控制技術顯著提高，由于垃圾焚燒總量快速增長，二惡英排放總量持續(xù)增長的趨勢仍得不到有效遏制。
與此同時，一些科學研究表明我國北京、上海、廣州、杭州等大城市中大氣環(huán)境中的二惡英濃度已經逼近、甚至超出了環(huán)境影響評價技術標準規(guī)定的上限。說明在環(huán)境容量已趨飽和或已經飽和的狀態(tài)下，任何新增污染源都會增加公眾健康風險，因此有必要對垃圾焚燒總量和相應的特征污染物排放總量進行控制，而不是放任自流地任其無限制增長。
迄今為止所有的垃圾管理中長期規(guī)劃都是在預期垃圾會隨經濟增長同步增長的假設下，被動做出末端處理設施不斷擴張的規(guī)劃，這顯然是不可持續(xù)的，也放棄了規(guī)劃引領社會發(fā)展正確方向本身應有的功能。以德國21世紀初以來成功將經濟發(fā)展與生活垃圾產生量成功脫鉤(即生活垃圾產生量不隨GDP的上升而上升，反而穩(wěn)步下降)的經驗來看，我國垃圾管理部門若積極利用規(guī)劃這一政策工具，對垃圾產生總量和處理排污總量的增長進行干預，會成為“嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線”的關鍵舉措。
(二)建議
在充分了解垃圾產生和處理現(xiàn)狀，充分論證通過循環(huán)經濟發(fā)展、垃圾強制分類、“兩網融合”等戰(zhàn)略措施所能達到的減量潛力的基礎上，設置生活垃圾產生量、末端處理量、關鍵污染物排放量的總體量化控制目標，并對相關戰(zhàn)略措施的相應減量效果進行具體說明。其中，末端處理總量的控制目標可參考前文建議的每日人均垃圾清運量減少目標進行推算。
六、修正“垃圾進入無害化處理設施等同于得到無害化處理”的錯誤認識，增加強化垃圾處理設施監(jiān)管的量化目標和剛性要求
(一)問題
生活垃圾進入“無害化處理設施”后，只有在保證規(guī)范運營和連續(xù)達標排放的前提下，方可被認為成為得到了“無害化處理”。歷次全國垃圾處理的五年規(guī)劃，包括此次征求意見稿，始終將“垃圾進入無害化處理設施等同于得到無害化處理”，由此得出的所謂“無害化處理率”是完全不科學的。事實上，征求意見稿“僅考慮”的兩種“無害化處理技術路線”——焚燒和填埋在過去五年中，頻繁出現(xiàn)違法運營、排放超標、遭到周邊公眾強烈投訴的情況，這種條件下的垃圾處理顯然不能被認為是“無害化”的。
根據(jù)2016年7月民間環(huán)保組織發(fā)布的《231座生活垃圾焚燒廠信息公開與污染物排放報告》報告，2015、2016年列入國家重點監(jiān)控企業(yè)名單的焚燒廠共涉及104座，其中僅77家通過企業(yè)自行監(jiān)測信息平臺公布信息，而對這些垃圾焚燒廠調查發(fā)現(xiàn)，僅2016年1月1日到3日就有17座存在超新標排放行為，超標累計達735次，24座沒有按要求實時公布監(jiān)測數(shù)據(jù);對浙江、福建兩省垃圾焚燒廠2016年第一季度的監(jiān)督發(fā)現(xiàn)，共31座實現(xiàn)實時在線公布監(jiān)測信息，30座都有超出新標準行為，累計超標達到4682次;而飛灰作為焚燒產生的危險廢棄物，曾在2013年就曝出武漢鍋頂山垃圾焚燒廠“未經批準擅自投入試生產，將飛灰交給無危險廢物經營許可證的單位處理”等不規(guī)范運營的現(xiàn)狀。這些事實充分證明垃圾焚燒技術恰恰才是《設施建設規(guī)模及投資核算說明》所說的“‘十二五’運行情況普遍不佳”的那種技術路線。
(二)建議
1.對“無害化處理率”指標的計算進行定義和條件限制，只有那些滿足排污信息實時在線公開、連續(xù)達標排放、飛灰得到規(guī)范化處理、二惡英經過連續(xù)采樣、周期性分析并驗證達標條件的處理設施，才能將入廠(場)垃圾的量納入“無害化處理率”的計算。同時，應照此標準，修正“十二五”規(guī)劃垃圾“無害化處理率”指標的評估計算。
2.應規(guī)劃將全國所有生活垃圾焚燒廠列入國家重點監(jiān)控企業(yè)名單，完全實現(xiàn)污染源監(jiān)測信息100%實時在線公開。由于此項工作與環(huán)保管理部門緊密關聯(lián)，因此環(huán)保部應參與相關規(guī)劃內容的編制。
參與聯(lián)署的機構和個人名單：
(截至2016年10月27日下午5時)
北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所
蕪湖市生態(tài)環(huán)境保護志愿者協(xié)會
深圳零廢棄環(huán)保公益事業(yè)發(fā)展中心
時尚環(huán)保聯(lián)盟
北京市昌平區(qū)五色土環(huán)境研究所
成都青樸社會工作服務中心
好空氣保衛(wèi)俠
臨汾市志愿者聯(lián)合會
湘潭市綠葉環(huán)保志愿者協(xié)會
湖南創(chuàng)意環(huán)境科技傳播中心
湘潭環(huán)境保護協(xié)會
野娃娃自然教育
太原市希望社會工作服務中心
安徽綠滿江淮環(huán)境咨詢中心
合肥深藍環(huán)境保護行動中心
藍山縣環(huán)保志愿者協(xié)會
鄭州環(huán)境維護協(xié)會
廈門市思明區(qū)綠拾字環(huán)保服務社
上海閔行區(qū)青悅環(huán)保信息技術服務中心
福建省綠家園環(huán)境友好中心
深圳市福田區(qū)生態(tài)文明促進會
福建省綠行者環(huán)境保護公益中心
北京市朝陽區(qū)環(huán)友科學技術研究中心
深圳市藍天生態(tài)環(huán)保志愿者協(xié)會
濰坊市圖藍天下環(huán)境保護公益服務中心
深圳市綠典環(huán)保促進中心
溫州市鹿城區(qū)環(huán)保志愿者協(xié)會
成都根與芽環(huán)境文化交流中心
長沙市綠動社區(qū)環(huán)保服務中心
合肥市善水環(huán)境保護發(fā)展中心
上海靜安區(qū)愛芬環(huán)？萍挤⻊兆稍冎行
上海仁渡海洋公益發(fā)展中心
廣州市海珠區(qū)宜居廣州生態(tài)環(huán)境保護中心
田倩
董政
安旭
馬天南
楊長江
夏蓓
李新明
鄧友龍
李海濤
李知玄
趙建華
雷璐
夏軍
曾偉堅
張琳
范士俊
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