央地關(guān)系大討論：學(xué)界建議污染治理等由中央負(fù)責(zé)
目前，我國(guó)個(gè)稅占比較低，占全部稅收收入比重為6%，這使得個(gè)稅在收入調(diào)節(jié)上作用有限。此外，資本存量收入擴(kuò)大了城鎮(zhèn)居民貧富差異，高收入群體的利息、股息、售賣資產(chǎn)等資本存量收入，并沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)稅或資本利得稅作為調(diào)節(jié)工具。
作為改革中的“硬骨頭”，央地關(guān)系如何調(diào)整一直在熱烈的討論中。
尤其是隨著營(yíng)改增試點(diǎn)的全面推進(jìn)，央地收入格局跟著改變。雖有增值稅央地五五分成的過(guò)渡政策，11月29日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議還對(duì)配套的增值稅返還政策加以明確，但地方缺乏主體稅種且過(guò)渡方案難以長(zhǎng)久，央地關(guān)系調(diào)整需加快推進(jìn)。
按照深化財(cái)稅體制改革總體方案部署，2016年要基本完成改革重點(diǎn)任務(wù)，其中“央地事權(quán)和支出劃分改革基本達(dá)成共識(shí)”，似乎離預(yù)期仍有一段距離。
12月3日，在中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院主辦的“央地關(guān)系大逆轉(zhuǎn)——國(guó)家治理能力提升的關(guān)鍵步驟”專題論壇上，針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一些突出問(wèn)題，即財(cái)稅體系需要治理經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、改善收入分配、治理環(huán)境污染等，主報(bào)告提出了一套方案，認(rèn)為中央政府需從過(guò)去以政策制定為主，轉(zhuǎn)型到制定政策與提供公共服務(wù)并重，建議將失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助、污染治理、戶籍管理等職能交由中央政府負(fù)責(zé)。
增加中央政府職能？
央地格局，影響深遠(yuǎn)。
今年來(lái)，部分城市房?jī)r(jià)的暴漲，追究背后原因，地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，是重要原因之一。地方在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、提升公共服務(wù)的同時(shí)，形成了對(duì)土地、房地產(chǎn)的過(guò)度依賴，有人分析背后原因在于地方事權(quán)重、財(cái)力輕，導(dǎo)致了“土地財(cái)政”的產(chǎn)生。
而此次的央地關(guān)系討論，撰寫主報(bào)告的人大國(guó)發(fā)院研究員、人大經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授鄭新業(yè)表示，1994年分稅制改革，較好地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；但隨著時(shí)間的推移，財(cái)稅體系需要解決經(jīng)濟(jì)中更多突出的問(wèn)題。
比如我國(guó)1994年分稅制安排，使得政府平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、反衰退的財(cái)政政策工具非常單一，F(xiàn)有財(cái)政體制，失業(yè)保險(xiǎn)為地方政府職責(zé)，很多由低層級(jí)政府，如市縣政府進(jìn)行統(tǒng)籌，不同地區(qū)可支配的失業(yè)保險(xiǎn)金差異極大——甚至出現(xiàn)越窮的地方失業(yè)保險(xiǎn)金越少、但又需支付越多的失業(yè)保險(xiǎn)金，即失業(yè)保險(xiǎn)起到的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器的作用非常有限。
另外，我國(guó)累進(jìn)所得稅，即個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅都由地方政府負(fù)責(zé)征收。這使得發(fā)達(dá)國(guó)家常用的反衰退的財(cái)政工具，如針對(duì)個(gè)人的退稅等，在中國(guó)都難以實(shí)現(xiàn)。
鄭新業(yè)表示：“因?yàn)樽詣?dòng)穩(wěn)定器政策工具都是在地方，中央政府想退稅，找不到退稅人；中央政府想提升失業(yè)保險(xiǎn)，也落實(shí)不到地方，只能專門找失業(yè)非常嚴(yán)重的地區(qū)。所得稅由地方政府征收，失業(yè)保險(xiǎn)、城市低保由地方政府負(fù)責(zé)安排，嚴(yán)重制約了解決收入不平等，即‘限高’和‘墊低’目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”
再比如，當(dāng)前中國(guó)收入差距較大，基尼系數(shù)較高等現(xiàn)狀，也急需財(cái)稅體制配合。
目前，我國(guó)個(gè)稅占比較低，占全部稅收收入比重為6%，這使得個(gè)稅在收入調(diào)節(jié)上作用有限。此外，資本存量收入擴(kuò)大了城鎮(zhèn)居民貧富差異，高收入群體的利息、股息、售賣資產(chǎn)等資本存量收入，并沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)稅或資本利得稅作為調(diào)節(jié)工具。不同地區(qū)低保水平差異較大，且由地方財(cái)政承擔(dān)，部分地方財(cái)力不堪重負(fù)。
為此，鄭新業(yè)建議，要完善政府執(zhí)政基礎(chǔ)設(shè)施，如建立社會(huì)保障體系，將個(gè)人收入、財(cái)產(chǎn)等信息納入該系統(tǒng)，方便財(cái)產(chǎn)核查，區(qū)分窮人和富人，同時(shí)建議開征遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅；將失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助等支出由中央負(fù)責(zé)。
另外，社會(huì)廣泛關(guān)注的戶籍制度改革，鄭新業(yè)認(rèn)為，央地關(guān)系是戶籍改革的攔路虎。
因?yàn)橹醒雽⑸鐣?huì)保障、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)支出事權(quán)過(guò)多下放給地方政府，地方受限于財(cái)力，地方公共服務(wù)多與戶口緊密捆綁，這不利于公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)；戶籍經(jīng)濟(jì)價(jià)值差距日益拉大，對(duì)戶籍制度改革提出巨大挑戰(zhàn)。
還有，當(dāng)前全民熱切關(guān)注的環(huán)境污染問(wèn)題，F(xiàn)行體制下，污染治理職能被賦予地方政府，由于治污標(biāo)準(zhǔn)和治污強(qiáng)度直接影響企業(yè)產(chǎn)量和利潤(rùn)，企業(yè)產(chǎn)量或利潤(rùn)若下降，又會(huì)影響地方政府分享的稅收收入。不僅如此，若企業(yè)利益受損，可能會(huì)離開該地，這使得地方政府治理污染動(dòng)力不足。
因此，鄭新業(yè)建議，將戶籍管理、污染治理由中央政府負(fù)責(zé)，并將現(xiàn)有環(huán)保系統(tǒng)進(jìn)行垂直化管理。
改革的難點(diǎn)
事實(shí)上，除了上述收入分配、戶籍管理等突出問(wèn)題之外，經(jīng)濟(jì)中還有不少突出問(wèn)題，都跟央地財(cái)政關(guān)系密切相關(guān)。
在12月3日央地關(guān)系討論的論壇上，齊魯資管首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李迅雷對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，明年經(jīng)濟(jì)下行壓力雖大，但就業(yè)充分，不應(yīng)追求過(guò)高的經(jīng)濟(jì)增速，應(yīng)該將重點(diǎn)放到改革上來(lái)，尤其要加快推進(jìn)財(cái)稅改革，理清央地關(guān)系。央地之間職權(quán)不分、互相扯皮的一個(gè)突出表現(xiàn)就是“土地財(cái)政”，今年部分城市房?jī)r(jià)地價(jià)暴漲，就跟土地財(cái)政有很大關(guān)系。如果地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，地方政府要通過(guò)賣地、發(fā)展房地產(chǎn)來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)，這會(huì)帶來(lái)新的產(chǎn)能過(guò)剩。
那么，如何推進(jìn)央地關(guān)系改革？
據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，財(cái)稅改革早就提上議程。早在2013年11月份通過(guò)的十八屆三中全會(huì)決議中，就明確提出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等。
2014年6月，中共中央政治局會(huì)議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，財(cái)稅改革重點(diǎn)任務(wù)和時(shí)間表進(jìn)一步確定，2016年要就事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革基本達(dá)成共識(shí)。
2016年8月份，國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見出臺(tái)，明確了央地事權(quán)劃分原則，提出適度加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)，激勵(lì)地方政府主動(dòng)作為。
但在不少人士看來(lái)，改革進(jìn)展比預(yù)期要慢。李迅雷表示，十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)財(cái)稅改革，時(shí)間過(guò)去了三年，一些重要的改革還沒(méi)有推進(jìn)，比如理順中央和地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系，央地關(guān)系不理順，兩者容易相互扯皮，不利于效益的提高。
有地方財(cái)政系統(tǒng)人士在12月3日對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，隨著營(yíng)改增的推進(jìn)，雖然中央有過(guò)渡政策確保地方既有財(cái)力，但隨著中央對(duì)增量上收的增多，地方主體稅種建設(shè)難有突破，地方基本支出的矛盾也會(huì)加劇。
該地方財(cái)政負(fù)責(zé)人直言，財(cái)政體制改革的前提是行政管理體制改革，沒(méi)有行政體制上的事權(quán)劃分，讓財(cái)政部門牽頭推動(dòng)難有結(jié)果。
財(cái)稅改革難以推進(jìn)，突出難點(diǎn)在于地方政府“主體性”的界定。中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要調(diào)動(dòng)中央、地方兩個(gè)積極性，激勵(lì)地方政府主動(dòng)作為。
社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇則表示，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，在推進(jìn)過(guò)程中遇到很大阻礙，當(dāng)財(cái)政系統(tǒng)改革向其他部門延伸的時(shí)候，很難實(shí)現(xiàn)突破。
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希表示，現(xiàn)在央地關(guān)系改革，即財(cái)政體制改革，始終在放權(quán)和分權(quán)的糾結(jié)之中。“地方政府究竟應(yīng)該成為一個(gè)什么樣的主體？從十八屆三中全會(huì)要求來(lái)看，要調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，地方應(yīng)該定位為治理主體。”
中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院院長(zhǎng)郭慶旺表示，隨著中國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程加快、中小城市崛起，尤其我國(guó)很多縣城的人口相當(dāng)于歐洲中型發(fā)達(dá)國(guó)家。郭慶旺建議，可將縣并入市一級(jí)，地方政府就變成省、市（含縣）這兩級(jí)，這樣行政制度的激勵(lì)作用非常重要。
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