河長制欲破解中國水污染治理困局
今后，中國31個省級行政區(qū)黨委或政府的“一把手”將有一個新頭銜——“總河長”。而且從省到縣，都將建立“河長”制度。
近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)，提出，在部分省區(qū)市近十年實踐基礎(chǔ)上，各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制的“河長制”將在全國推行。
河長制其實并非新名詞。在2007年“太湖藍(lán)藻”水污染事件發(fā)生后，無錫市就首創(chuàng)了河長制，至今已近十年。其后其他省市有的也相繼開展試點。那么，試點地區(qū)的實施效果如何?如何才能將河長的責(zé)任真正落到實處?讓總河長不僅是個頭銜，而落實到法治化的軌道該如何做?
目的解決多頭治理
“從地方試點到全國統(tǒng)一，能夠明顯解決之前推動力量不足的問題，同時解決多頭治理的問題。”北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍在接受法治周末記者采訪時表示。
河長制的誕生，起源于2007年太湖水污染事件。
2007年，無錫市印發(fā)《無錫市河斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》，將河流斷面水質(zhì)檢測結(jié)果納入各市縣區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績考核內(nèi)容，各市縣區(qū)不按期報告或拒報、謊報水質(zhì)檢測結(jié)果的，按有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。
2008年6月，江蘇在太湖流域推廣河長制：每條河由省市兩級領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任“河長”，各級黨政主要負(fù)責(zé)人是河流管護(hù)第一責(zé)任人。
此后，北到松花江流域，南至滇池，河長制走向全國。北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南8省市全境推行河長制，另有16個省區(qū)市部分實行河長制。
據(jù)公開資料顯示，河長制推行后，2011年至2016年，79個“河長制”管理斷面水質(zhì)綜合判定達(dá)標(biāo)率基本維持在70%以上。
此次在全國推行河長制，是以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，在業(yè)界看來，順應(yīng)了新環(huán)保法的規(guī)定。
而馬軍所說的動力不足，在河長制實施的十年里，也常被詬病。
資料顯示，很多河流是跨區(qū)域流動，而流域治理的跨域特征所帶來的問題就是，流域治理的協(xié)同會出現(xiàn)問題。
據(jù)了解，在之前各地的實踐中，不同省份最高級別河長差異較大，有的是省委書記，有的是地級市市長。“有的時候上游省份在治理，而下游沒有治理，這樣治理的效果就不好。”馬軍說。
他表示，之前多龍治水，很多部門的協(xié)調(diào)并不順暢，經(jīng)常會出現(xiàn)有權(quán)力時一擁而上，有責(zé)任時互相推諉的情況。
“政府負(fù)責(zé)人任總河長，能夠更好地協(xié)調(diào)這些部門解決多頭治理的困局。”馬軍說。
對此，《意見》進(jìn)行了明確規(guī)定。水利部副部長周學(xué)文介紹說，各省區(qū)市要設(shè)立總河長，這個總河長由省委書記或者省長來擔(dān)任。
環(huán)保部水環(huán)境管理司司長張波表示，“河長制是非常重要的機(jī)制創(chuàng)新。通過河長制把黨委、政府的主體責(zé)任落到實處，領(lǐng)導(dǎo)成員會自覺地把環(huán)境保護(hù)、治水任務(wù)和各自分工有機(jī)結(jié)合起來，從而形成大的工作格局”。
關(guān)鍵看考核
馬軍認(rèn)為，確立河長制，只把架子搭起來還不夠，更主要的要看落實情況。
“有河長，但是找不到人，或者把問題反映到河長那里得不到反饋，這樣的河長制就形同虛設(shè)。”馬軍指出。
據(jù)馬軍介紹，我國目前有2000余條黑臭河，而這些黑臭河其實都有河長。
民間環(huán)保組織綠色江南創(chuàng)始人方應(yīng)君對此感受很深。在基層調(diào)研時，方應(yīng)君發(fā)現(xiàn)，有的黑臭河邊找不到信息公示牌，就算標(biāo)注了河長的信息，公眾也很難知道如何治理，治理的起止時間等有效信息。
有評論認(rèn)為，因為河長不是目前行政序列中的官職，有人只是把它視作握有實權(quán)者掛的一個“虛銜”，因而河長制能否收到實效，關(guān)鍵要看是否有人因任上不力而被問責(zé)。
以無錫市為例。
2007年12月5日，無錫市委、市政府印發(fā)了市委組織部《關(guān)于對市委、市政府重大決策部署執(zhí)行不力實行“一票否決”的意見》。
其中明文規(guī)定，“對環(huán)境污染治理不力，沒有完成節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)，貫徹市委、市政府太湖治理一系列重大決策部署行動不迅速、措施不扎實、效果不明顯的”，對責(zé)任人實施“一票否決”。
方應(yīng)君認(rèn)為，一票否決很重要，但更重要的是要看這一票是由誰來投。
關(guān)于考核問責(zé)，《意見》指出，根據(jù)不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考。
縣級及以上河長負(fù)責(zé)組織對相應(yīng)河湖下一級河長進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。
周學(xué)文還介紹說，水利部將建立河長制的督導(dǎo)檢查制度，定期對各個地方河長制實施情況開展專項督導(dǎo)檢查。如果造成生態(tài)環(huán)境損害的，要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究河長責(zé)任。
“之前主要領(lǐng)導(dǎo)更多的是關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)在有了‘河長’這個頭銜，也加強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)干部們的環(huán)境責(zé)任。”馬軍說。
更需制度建設(shè)
方應(yīng)君在接受法治周末記者采訪時表示，此前一些地方施行的河長制還存在對河長監(jiān)督缺位、問責(zé)不到位現(xiàn)象。
曾有媒體探訪了浙江杭州、嘉興、臺州三地30條河道，卻只聯(lián)系上了9名河長，河長公示牌也形同虛設(shè)。
在中國政法大學(xué)環(huán)境法教授王燦發(fā)看來，河長制的推行和實際的效果不是依賴于法律的規(guī)定，而是依賴于一個地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)是否對水環(huán)境保護(hù)給予重視，是否愿意當(dāng)河長。
王燦發(fā)認(rèn)為，河長制的推行，最終還是要依靠制度建設(shè)，要將水污染防治法關(guān)于地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的要求通過立法加以制度化，制定完善的考核指標(biāo)與程序。
“明確達(dá)不到水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求時，作為集體的政府和有關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。這樣，污染的治理、河水變清才是有保障的，也才能真正讓政府負(fù)起責(zé)任來。”王燦發(fā)說。
對此，周學(xué)文表示，全面建立河長制將建立一套工作制度，包括河長會議制度、信息共享制度、公眾參與制度。
他舉例說，比如公眾參與制度，江西省在實施河長制的過程中，每一條河的河邊上設(shè)置一個牌子。這一條河的河長是誰，聯(lián)系電話是多少，明明白白地寫在公示牌上。群眾在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)問題可以及時進(jìn)行反映，處理結(jié)果也要向群眾反饋。
此外，環(huán)保部和住建部都已建立了微信互動平臺，方便公眾舉報線索。
“希望河長制也能借鑒這個嘗試，讓河長制和新媒體有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)多元共治理。”馬軍說。
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