常紀文：改善京津冀大氣環(huán)境質(zhì)量五項建議
實踐證明，繼續(xù)強化環(huán)境保護的黨政同責是大氣環(huán)境保護的實招和管用的招。為了實現(xiàn)這一點，必須盡快建立黨政機關(guān)的職責清單，實施盡職按單免責、失職按單追責的機制。
環(huán)保部、北京市政府、天津市政府和河北省政府為了落實《大氣污染防治行動計劃》的要求，于2016年7月聯(lián)合發(fā)布《京津冀大氣污染防治強化措施》（2016—2017年）。為使京津冀各省市的PM2．5年均濃度2017年降至《大氣污染防治行動計劃》規(guī)定的目標，使規(guī)劃的強化措施發(fā)揮應有的作用，筆者提出如下建議。
建立年度考核和季度評價相結(jié)合的空氣質(zhì)量目標考核機制
由于年度的PM2．5數(shù)據(jù)是一年365天的平均值，難以反映某個特定時段污染嚴重的情況。即使冬季取暖季節(jié)大氣污染很嚴重，嚴重危害人體的健康，但是排放的數(shù)據(jù)一旦平攤到一年，就看不出季節(jié)治理和監(jiān)管局勢的嚴峻性了，地方黨委和政府治理大氣污染的迫切性就會打折扣。實踐證明，繼續(xù)強化環(huán)境保護的黨政同責是大氣環(huán)境保護的實招和管用的招。為此，應當在堅持對地方黨委和政府進行年度考核的同時，堅持季度大氣污染控制的目標評價和考核，特別是針對冬季取暖季節(jié)開展大氣環(huán)境質(zhì)量狀況評價，重點評價每年1月—3月和10月—12月的大氣環(huán)境質(zhì)量。對于季度數(shù)據(jù)不達標的地區(qū)，上級黨委和政府對下級黨委和政府分別進行約談；對于兩個季度不達標的，或者年度平均值不達標的，對年度考核實行一票否決，并按照《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》的規(guī)定，按照黨政同責、一崗雙責、失職追責的原則，追究地方黨政主要領(lǐng)導和分管領(lǐng)導的責任。
除此之外，還應按照《大氣污染防治法》和國務院《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》的規(guī)定，對該地區(qū)實行區(qū)域限批。對于季度評價和年度考核都達標的地區(qū)，上級黨委和政府應當對這些地區(qū)及其有關(guān)領(lǐng)導予以通報表揚和相應的獎勵，并作為政績考核的重要依據(jù)。為了實現(xiàn)這一點，必須盡快建立黨政機關(guān)的職責清單，實施盡職按單免責、失職按單追責的機制。
以大氣環(huán)境質(zhì)量管理為核心，對區(qū)域和企業(yè)大氣污染物排放實行流量控制
為了既促進工業(yè)發(fā)展，又保障大氣環(huán)境質(zhì)量，在未來10至15年的中國產(chǎn)業(yè)高端發(fā)展轉(zhuǎn)型期，可以在保證區(qū)域和企業(yè)年度生產(chǎn)規(guī)模的前提下調(diào)整一年四季的生產(chǎn)計劃。在京津冀地區(qū)，從春天中后期開始至秋天結(jié)束前，氣象條件總體好于冬季取暖季節(jié)，環(huán)境的消納能力強一些，空氣質(zhì)量總體好一些，企業(yè)為此可以擴大生產(chǎn)規(guī)模，多排放些大氣污染物。而在冬季取暖季節(jié)，社會性排放量大幅增加，為了保障空氣質(zhì)量，企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)？梢詼p少一些，重點安排檢修等工作任務。對于控制質(zhì)量指數(shù)大于151（中度污染）的時段，地方政府應建立高排放企業(yè)錯峰生產(chǎn)名錄，及時發(fā)布行政措施，按照預警級別要求有關(guān)分類管理名錄內(nèi)的企業(yè)限產(chǎn)或者停產(chǎn)。
為了促進這項工作，環(huán)保部門要和氣象部門、能源部門緊密配合開展工作，如把氣象部門主導下的氣象預警、環(huán)境保護部門主導下的污染預警與地方政府對企業(yè)的生產(chǎn)計劃調(diào)度結(jié)合起來；能源部門應按照環(huán)境保護部門的建議，把區(qū)域和具體企業(yè)的年度用能總量和季度用能總量結(jié)合起來；地方政府應當以區(qū)域按照大氣環(huán)境質(zhì)量目標為依據(jù)，對區(qū)域和企業(yè)大氣污染物的排放實行流量控制，要求每個企業(yè)上報年度和季度的生產(chǎn)計劃。
穩(wěn)步扎實推進煤改氣和煤改電工作
國外治理霧霾的經(jīng)驗表明，霧霾的減緩需要改變能源結(jié)構(gòu)，煤改氣和煤改電是基本的措施。根據(jù)有關(guān)報道，北京市已經(jīng)邁出了第一步，通過政府補貼，2016年已經(jīng)有463個行政村冬天取暖不燒煤，改為用電和用氣；一些尚沒有實施煤改氣、煤改電的行政村，啟動了潔凈煤替代計劃。但是河北的平原地區(qū)要全面開展相關(guān)煤改氣和煤改電，加強建筑節(jié)能改造，由于財政能力有限，補貼能力不足，工作難度很大，為此，可以制定中長期的能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，即在鋪設(shè)燃氣管道和電力擴容方面分步實施。煤改氣和煤改電工作目前要扎實推進，在北京市順義、大興等地，很多村民仍然可以從大街上的煤販子手中購買劣質(zhì)煤，要引起重視，2017年務必解決。可以對天然氣煤氣實行統(tǒng)一定價敞開供應，使外來務工人員用得起。下一步，要把煤改氣和煤改電的推進納入對地方黨委和政府的目標考核范圍。
建議增設(shè)巡警性質(zhì)的環(huán)保警察，增強監(jiān)管績效
由于偷排在各地仍然存在，北京市目前正準備建立環(huán)保警察的隊伍，以加強環(huán)境保護執(zhí)法的能力、效率和水平。由于很多企業(yè)違法違規(guī)排放都是在夜間，也就是監(jiān)管部門下班之后進行，難以及時地查處，為此建議增設(shè)的環(huán)保警察應當采取巡警性質(zhì)，實行“三班倒”，對環(huán)境保護實現(xiàn)全天候的執(zhí)法監(jiān)管，填補八小時之外的執(zhí)法監(jiān)管空白。天津和河北省也可以采取此種體制。由于大氣污染具有跨區(qū)域性，因此，京津冀地區(qū)各省市要建立環(huán)保警察執(zhí)法信息的共享和通報機制。
要用優(yōu)化城市管理的方法緩解和解決區(qū)域霧霾問題
首先，以最堅決的態(tài)度執(zhí)行城市開發(fā)利用邊界制度，防止各城市主城區(qū)、各區(qū)縣城區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)城區(qū)的范圍膨脹，超過區(qū)域生態(tài)環(huán)境容量。
其次，優(yōu)化交通，把一些狹窄的路段改為單行道，緩解堵車，減少交通的總體排放量。建議允許大中型客車、出租車等公共交通工具利用專用通道，以提高利用率。目前，北京市的公共交通運量資源，在高峰時間已經(jīng)完全飽和，在地面上基本再無做加法的空間。建議北京市借鑒紐約經(jīng)驗，在現(xiàn)有地鐵的沿線，建設(shè)快速地鐵線，只在重點站？，解決交通潮汐現(xiàn)象。通過地下公共交通的快速化，能夠極大緩解地面交通擁堵和機動車污染物的排放總量？焖俚罔F網(wǎng)建成之后，應當加大機動車的持有成本或者進入城區(qū)的成本。
再次，在取暖季節(jié)，如果啟動黃色預警及以上預警，則全面實行機動車單雙號限行。
（作者系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長）
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