深度觀察｜垃圾發(fā)電廠爭議：管制技術(shù)約束
近年來，多地發(fā)生了反對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠的群眾聚集，一些地方還爆發(fā)了警民沖突。迄今為止，輿論的爭吵仍然還陷在“民眾科學(xué)素質(zhì)低”或“政府環(huán)境監(jiān)管不受信任”的爭吵淤泥里不能自拔，以至于忽視了形成這一問題的兩大核心要素：
價(jià)格扭曲造成的居民過度消費(fèi)需求：長期以來，垃圾處理和環(huán)境污染社會(huì)成本沒有完整、真實(shí)的反應(yīng)在居民的生活成本中，這造成的價(jià)格扭曲使得居民過度產(chǎn)生垃圾、過度要求環(huán)境清潔。
兩種政策的政治、行政和財(cái)政結(jié)構(gòu)性差異帶來的政府政策偏好：滴入式和分布式政策——包括強(qiáng)制垃圾分類、垃圾稅費(fèi)區(qū)別化征收、日常官民溝通——行政邊際成本高昂，但收益難以度量；因此此類政策的成果難以體現(xiàn)在官員的績效考核中。相形之下，集中式項(xiàng)目型政策——如垃圾焚燒廠——政績和成果顯著而易考核、行政邊際成本低。即便不考慮尋租和晉升機(jī)制激勵(lì)下的政企合謀，政府也會(huì)很自然的偏好“集中式項(xiàng)目型政策”。
正是居民過度消費(fèi)需求和政府政策偏好的強(qiáng)烈碰撞，才發(fā)生了圍繞“垃圾焚燒發(fā)電廠”的沖突。而這一現(xiàn)象正說明了“管制”作為一種技術(shù)，其技術(shù)邊界的約束效應(yīng)正在激勵(lì)著政府的政策選擇偏好。
一、垃圾費(fèi)的過低和扭曲讓居民既要肆意產(chǎn)生垃圾，又不要垃圾處理項(xiàng)目——無論是填埋或者焚燒。
一方面，現(xiàn)在的垃圾收費(fèi)價(jià)格低的離譜，遠(yuǎn)沒有體現(xiàn)垃圾的處理成本，更沒有體現(xiàn)居民產(chǎn)生的垃圾對(duì)我們以及子孫的生存環(huán)境帶來的高昂成本。更沒有以垃圾產(chǎn)生量多少、不同類別垃圾的比例來對(duì)居民征收垃圾費(fèi)，使得少產(chǎn)生垃圾的補(bǔ)貼多產(chǎn)生垃圾的激勵(lì)——這往往也是劫貧濟(jì)富的。試問，任何一個(gè)正常人、理性人，有什么意愿去控制自己扔多少垃圾、每種垃圾每月扔多少？有什么經(jīng)濟(jì)機(jī)制能夠激勵(lì)相關(guān)垃圾處理和分類技術(shù)的研發(fā)和進(jìn)步？
另一方面，有沒有垃圾處理項(xiàng)目和政策、什么樣的垃圾處理項(xiàng)目和政策完全不直接影響居民的垃圾費(fèi)和生活成本。離垃圾處理設(shè)施遠(yuǎn)的居民沒有交更高的垃圾運(yùn)輸費(fèi)。試問，在這樣一個(gè)無論有沒有垃圾處理設(shè)施、哪里有垃圾處理設(shè)施，我都可以隨便扔垃圾還不用付出代價(jià)的環(huán)境下，任何一個(gè)正常人、理性人怎么可能有意愿忍耐一個(gè)可能產(chǎn)生環(huán)境影響的垃圾處理項(xiàng)目在自己附近？
二、政策收益和邊際行政成本差異導(dǎo)致政府偏好“大項(xiàng)目、集中式政策”。
我們常常批評(píng)政府，為什么不做好垃圾分類收集、垃圾分類收費(fèi)的工作，而在垃圾分類水平低下的背景下卻熱衷于上垃圾焚燒發(fā)電廠。有朋友說，我國不進(jìn)行對(duì)居民垃圾分類進(jìn)行嚴(yán)厲管制、分類分級(jí)收費(fèi)是因?yàn)樾姓䦂?zhí)行力差。這樣的認(rèn)知是錯(cuò)誤的。只要看看我國對(duì)“計(jì)劃生育政策”、工業(yè)園三通一平等轉(zhuǎn)增側(cè)的執(zhí)行力度，就可以知道，我國無論對(duì)分散式管理還是集中式管理，都有極強(qiáng)的行政執(zhí)行能力。
但問題在于，我國行政沒有意愿做好強(qiáng)制垃圾分類收集、分類分級(jí)收費(fèi)，我國的整個(gè)制度框架對(duì)生活垃圾的分布式管制沒有激勵(lì)設(shè)計(jì)。
要求居民對(duì)自己的生活垃圾分類，并設(shè)計(jì)能有效強(qiáng)制居民根據(jù)垃圾類別分類扔垃圾、根據(jù)居民垃圾類別和級(jí)別分別按量收費(fèi)。這在政治上、行政上和財(cái)政上都是極不討好的“正確政策”。
政治上，要求居民強(qiáng)制分離垃圾、每周每種垃圾只固定收集若干次、按照垃圾的種類、對(duì)環(huán)境的危害、處理難度分別收費(fèi)并大幅提高費(fèi)率和罰款力度，這造成的民眾政治反彈，不亞于“建垃圾焚燒廠帶來的鄰避效應(yīng)”。因此即便從維穩(wěn)的角度，垃圾強(qiáng)制分類分級(jí)收費(fèi)也沒有優(yōu)于垃圾焚燒發(fā)電廠的政策。
行政上，垃圾分類處理收費(fèi)政策的邊際行政成本極高；相反，建垃圾焚燒發(fā)電廠的邊際行政成本很低。要做好強(qiáng)制居民垃圾分類、不分類嚴(yán)厲罰款、按分類分級(jí)收費(fèi)，這要求政府對(duì)垃圾處理這一項(xiàng)行政工作，配備大量基層執(zhí)行和監(jiān)督人員，并且賦予這些人員一定的“執(zhí)法權(quán)”和“監(jiān)督執(zhí)法權(quán)”。這些執(zhí)行人員要對(duì)每家每戶的垃圾分類進(jìn)行監(jiān)管。相反，相比以千家萬戶作為監(jiān)管對(duì)象的垃圾分類管制，垃圾焚燒發(fā)電廠政策以幾個(gè)“垃圾發(fā)電廠”為監(jiān)管對(duì)象的政策，這種監(jiān)管需要的人力少得多、行政難度也低得多。
對(duì)財(cái)政來說，垃圾分類處理和收費(fèi)政策與垃圾焚燒發(fā)電廠相比，后者的優(yōu)勢更明顯。對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠的財(cái)政投入，是對(duì)“reproductivecapital”的投入，有助于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，使得財(cái)政投入不會(huì)只成為投入，而成為一種投資，這樣的財(cái)政投入帶來的地方債并不會(huì)給政府帶來壓力。而對(duì)垃圾分類的投入?yún)s難以直接產(chǎn)生拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的作用，使得財(cái)政投入就是投入。
總之，政治上沒有優(yōu)勢，行政和財(cái)政上劣勢明顯，這是為什么“垃圾分類分級(jí)收集、處理和收費(fèi)”政策遠(yuǎn)沒有“大型垃圾發(fā)電廠”得到政府青睞的原因。而究其根本，正在于分布式管制所依賴的軟硬技術(shù)的落后。
例如，我們對(duì)于居民垃圾分類的監(jiān)督和出發(fā)，必須依賴于建立一支常設(shè)的、龐大的垃圾分類收費(fèi)大隊(duì)；相反，垃圾焚燒廠的污染排放，只要有24小時(shí)的污染監(jiān)測設(shè)備就可以了。再比如，居民分類必須自己學(xué)習(xí)分類知識(shí)、自己執(zhí)行分類，而沒有技術(shù)能自動(dòng)分離分類各種居民垃圾。這些技術(shù)的缺失，使得分布式政策的成本極高，在集中式政策面前毫無優(yōu)勢。
因此，歸根結(jié)底，我們要從財(cái)政上，對(duì)分布式政策所依賴的技術(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼。而在制度上，要讓分布式政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行和效果進(jìn)入“晉升考核體系”。否則，我國在很多重大公共管理問題上，永遠(yuǎn)會(huì)被鎖在“大項(xiàng)目高歌猛進(jìn)，但因?yàn)榉植际秸呷笔Ф实拖、政治爭議巨大”的泥沼中。
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