環(huán)保警察：護(hù)衛(wèi)生態(tài)環(huán)境的專(zhuān)業(yè)力量
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四川省什邡市環(huán)保警察在開(kāi)展一場(chǎng)聯(lián)合專(zhuān)項(xiàng)檢查。光明圖片/視覺(jué)中國(guó)
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光明圖片/視覺(jué)中國(guó)
長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)境違法行為采取的執(zhí)法手段基本上以行政執(zhí)法為主，時(shí)常面臨阻礙執(zhí)法、抗拒執(zhí)法等情況，有時(shí)甚至存在對(duì)違法行為執(zhí)法不嚴(yán)、以罰代刑等問(wèn)題，這些都在一定程度上影響了對(duì)環(huán)境違法犯罪行為的打擊效果。
設(shè)立環(huán)保警察，是當(dāng)前形勢(shì)下保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)所需，連同之前法院系統(tǒng)內(nèi)專(zhuān)門(mén)設(shè)立的“環(huán)境資源審判庭”，將使我國(guó)打擊環(huán)境違法犯罪進(jìn)入專(zhuān)業(yè)化的新階段。
地方實(shí)踐多地探索設(shè)立環(huán)保警察
2017年1月18日，北京市公安局“環(huán)境食品藥品和旅游安全保衛(wèi)總隊(duì)”正式揭牌成立。同日，作為“環(huán)食藥旅安？傟(duì)”的重要組成部分，被稱(chēng)為北京“環(huán)保警察”的環(huán)境保護(hù)支隊(duì)正式亮相。
其實(shí)，設(shè)立環(huán)保警察并非北京首創(chuàng)。在此之前，環(huán)保警察已陸續(xù)在我國(guó)多地亮相。
2006年3月，河北省安平縣公安局成立“環(huán)保公安”，在縣環(huán)保局設(shè)環(huán)境保護(hù)派出所，干警由縣公安局派出，屬于公安局編制序列，與環(huán)保局法規(guī)科合署辦公。
2008年10月，云南省昆明市公安局成立由60名警察組成的環(huán)境保護(hù)分局，當(dāng)時(shí)被稱(chēng)為“昆明模式”。
2012年8月，山東省公安廳組建食品藥品與環(huán)境犯罪偵查總隊(duì)。
2013年9月，河北省公安廳成立環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)，同步在設(shè)區(qū)市公安局設(shè)環(huán)境安全保衛(wèi)支隊(duì)，在重點(diǎn)縣公安局設(shè)環(huán)境安全保衛(wèi)大隊(duì)。
2014年6月，安徽省銅陵縣設(shè)立環(huán)保治安辦，成為該省首支環(huán)保警察隊(duì)伍。
2015年6月，江蘇省公安廳設(shè)立食品藥品和環(huán)境犯罪偵查總隊(duì)。目前，全省13個(gè)設(shè)區(qū)市公安局全部設(shè)立了“食藥環(huán)支隊(duì)”。
統(tǒng)觀各地的探索實(shí)踐，環(huán)保警察的運(yùn)行模式主要有兩種：一種是公安局將普通公安干警派駐環(huán)保局，與環(huán)保局內(nèi)設(shè)的環(huán)境監(jiān)察或法規(guī)部門(mén)合署辦公；另一種是在公安局內(nèi)部設(shè)立環(huán)保警察這一單獨(dú)部門(mén)，日常工作側(cè)重于對(duì)“污染環(huán)境罪”進(jìn)行刑事執(zhí)法、獨(dú)立辦案，有時(shí)參與環(huán)保部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。其實(shí)，第一種情形系臨時(shí)性的“環(huán)保+警察”，并非真正意義上的環(huán)保警察。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，應(yīng)在目前已設(shè)立的刑警、特警、戶(hù)籍警、治安警察、交通警察、林業(yè)警察等序列之外，單設(shè)環(huán)保警察，作為一個(gè)新的獨(dú)立警種。這一新的獨(dú)立警種可以借鑒林業(yè)警察和海關(guān)緝私警察的運(yùn)行模式，由公安部門(mén)與環(huán)保部門(mén)雙重領(lǐng)導(dǎo)，肩負(fù)刑事司法偵查和行政執(zhí)法兩種職能，深度融入環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管。
作用發(fā)揮環(huán)保行政執(zhí)法與刑事司法“兩手硬”
我國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題也已證明，遏制環(huán)境違法，治理環(huán)境污染，光靠環(huán)保部門(mén)的行政執(zhí)法顯然不行。設(shè)立環(huán)保警察，實(shí)現(xiàn)環(huán)保行政執(zhí)法與刑事司法“兩手硬”，才是解決環(huán)境問(wèn)題的根本出路。
具體來(lái)講，主要體現(xiàn)在三個(gè)“有利于”：
有利于減少環(huán)保執(zhí)法阻力、提高威懾力。長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)保部門(mén)執(zhí)法人員沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的著裝、執(zhí)法車(chē)輛和必要的強(qiáng)制權(quán)，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管威懾力不夠。非法排污企業(yè)老板不僅“不怕”，還有企業(yè)人員阻撓執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)檢查，個(gè)別地區(qū)甚至還出現(xiàn)過(guò)企業(yè)放狗咬人、毆打、扣留環(huán)保執(zhí)法人員等暴力抗拒執(zhí)法的情況。因此，組建環(huán)保警察隊(duì)伍，鍛造生態(tài)環(huán)境保護(hù)新利器，是破解環(huán)境執(zhí)法“軟骨癥”、嚴(yán)厲打擊環(huán)境領(lǐng)域違法犯罪活動(dòng)、促進(jìn)環(huán)保法律法規(guī)落實(shí)的關(guān)鍵一招。
有利于對(duì)違法行為的取證，提高環(huán)保執(zhí)法的效能。在環(huán)保執(zhí)法中，對(duì)違法行為的取證有一個(gè)及時(shí)性的問(wèn)題。許多污染場(chǎng)景稍縱即逝，環(huán)境污染案件的證據(jù)不易保留。相比于環(huán)保部門(mén)的環(huán)境監(jiān)察人員，環(huán)保警察由于擁有刑事偵查執(zhí)法權(quán)，可以依法采取強(qiáng)制扣押、刑事拘留等措施，在偵破案件、固定證據(jù)方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。在設(shè)立環(huán)保警察之前，一般是環(huán)保部門(mén)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪才移送警方偵查；成立環(huán)保警察隊(duì)伍之后，在查處環(huán)境違法企業(yè)時(shí)，如果有環(huán)保警察的及時(shí)介入，刑事調(diào)查同步進(jìn)行，取證工作就會(huì)容易得多。
有利于推進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的無(wú)縫對(duì)接。設(shè)立環(huán)保警察后，環(huán)境違法案件的查處不再受到環(huán)保部門(mén)行政執(zhí)法權(quán)的限制，環(huán)保警察可以不再依賴(lài)環(huán)保行政部門(mén)“報(bào)案”，再去“慢半拍”地偵查取證，而是對(duì)環(huán)保行政部門(mén)職權(quán)之外、破壞環(huán)境構(gòu)成刑事犯罪的行為直接立案進(jìn)行偵查，在環(huán)保部門(mén)的密切配合下迅速、高效地取得足以運(yùn)用于刑事司法的環(huán)境犯罪證據(jù)，鎖定和抓捕犯罪嫌疑人，保障順利進(jìn)入司法程序？梢(jiàn)，設(shè)立環(huán)保警察，讓環(huán)保行政執(zhí)法與刑事司法“兩法”無(wú)縫銜接、良性互動(dòng)，對(duì)補(bǔ)齊環(huán)保執(zhí)法短板具有重要意義。
改革方向從頂層設(shè)計(jì)到制度銜接
環(huán)保警察雖然鋒芒初現(xiàn)，但“作戰(zhàn)能力”仍需強(qiáng)化，在法律保障、運(yùn)行機(jī)制、專(zhuān)業(yè)能力等方面仍需不斷完善提升。為此，筆者提出以下建議：
從國(guó)家層面對(duì)設(shè)立環(huán)保警察進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。黨的十八大以來(lái)，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)生態(tài)文明體制機(jī)制的各項(xiàng)改革正在深入推進(jìn)，設(shè)立環(huán)保警察這項(xiàng)重大改革是各地自發(fā)進(jìn)行的，設(shè)立的時(shí)間、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、職能任務(wù)、運(yùn)行方式等都不盡相同。作為一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制的重大改革創(chuàng)新，在已有多地探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)此進(jìn)行廣泛深入的調(diào)研，總結(jié)成熟的經(jīng)驗(yàn)，從國(guó)家層面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，以確保環(huán)保警察的設(shè)立不背離初衷。
修改警察法，從法律層面對(duì)相關(guān)問(wèn)題予以明確規(guī)范。當(dāng)前，各地對(duì)設(shè)立環(huán)保警察的探索缺乏法律依據(jù)。沒(méi)有立法保障，再好的制度設(shè)計(jì)也只能是權(quán)宜之計(jì)，難以持久發(fā)揮作用。若想成為一項(xiàng)長(zhǎng)期有效的制度，則需要通過(guò)修改《中華人民共和國(guó)人民警察法》，對(duì)人民警察在環(huán)境保護(hù)上的基本職責(zé)等有關(guān)問(wèn)題予以明確，以保障環(huán)保警察在具體執(zhí)法過(guò)程中有法可依、依法辦事。如此，既有利于持續(xù)有效執(zhí)法，也便于民眾對(duì)執(zhí)法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，防止濫權(quán)、越權(quán)。
構(gòu)建環(huán)保警察制度運(yùn)行的支撐機(jī)制。針對(duì)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)體系龐雜、環(huán)境問(wèn)題專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，可考慮構(gòu)建環(huán)境保護(hù)專(zhuān)門(mén)知識(shí)的培訓(xùn)機(jī)制，以提高環(huán)保警察的環(huán)境專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法能力；在環(huán)保、國(guó)土、住建、水利（務(wù)）、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等眾多有環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)中，探索建立案件信息共享、重大案件會(huì)商、涉嫌環(huán)境犯罪案件的移送等長(zhǎng)效機(jī)制，確保環(huán)保警察“耳聰目明”、反應(yīng)靈敏。此外，還應(yīng)明確環(huán)保行政部門(mén)、環(huán)保監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)在技術(shù)支持等方面配合環(huán)保警察開(kāi)展工作，并構(gòu)建與檢察機(jī)關(guān)在打擊環(huán)境類(lèi)犯罪和公益訴訟方面的協(xié)作機(jī)制，以吸取“九龍治水”的不利教訓(xùn)，從制度上避免“穿新鞋走老路”，防止其他環(huán)境監(jiān)管部門(mén)產(chǎn)生警察依賴(lài)癥，當(dāng)“甩手掌柜”怠于履職或推諉扯皮。
相關(guān)鏈接
環(huán)境警察作為環(huán)境執(zhí)法取證的專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍，是加大環(huán)境執(zhí)法力度不可或缺的重要力量。縱觀全球，一些曾經(jīng)或正在面臨嚴(yán)重環(huán)境污染問(wèn)題的國(guó)家先后建立了環(huán)境警察制度，為環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法帶來(lái)了巨大的制度紅利，極大地震懾了環(huán)境犯罪行為。
●美國(guó)
在美國(guó)的社會(huì)制度和法律制度下，在聯(lián)邦層面設(shè)置了聯(lián)邦環(huán)境執(zhí)法探員，各州設(shè)置了環(huán)境警察。聯(lián)邦環(huán)境執(zhí)法探員和環(huán)境警察是各級(jí)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)充分授權(quán)執(zhí)行美國(guó)環(huán)境法律的執(zhí)法人員。
聯(lián)邦環(huán)境執(zhí)法探員和環(huán)境警察隊(duì)伍具有隊(duì)伍年輕、數(shù)量穩(wěn)定、培訓(xùn)系統(tǒng)、分布廣泛的普遍特點(diǎn)，并擁有調(diào)查、持槍、執(zhí)行搜查令、逮捕的權(quán)力。
●俄羅斯
俄羅斯的環(huán)境警察機(jī)構(gòu)是莫斯科預(yù)防生態(tài)違法警察管理局，這支隊(duì)伍由莫斯科市政府與俄羅斯內(nèi)務(wù)部協(xié)定，能夠直接介入莫斯科市的環(huán)境執(zhí)法工作。
俄羅斯生態(tài)警察在人員構(gòu)成上不僅要求高學(xué)歷，還要求有專(zhuān)業(yè)相關(guān)度。其職責(zé)主要有3個(gè)方面：預(yù)防生態(tài)犯罪和環(huán)境行政違法；為環(huán)保機(jī)構(gòu)及工作人員的正；顒(dòng)和安全提供保障；對(duì)城市和其他自然保護(hù)區(qū)執(zhí)行生態(tài)監(jiān)管。
●德國(guó)
德國(guó)的環(huán)境警察設(shè)立在隸屬于聯(lián)邦內(nèi)政部的環(huán)境司。德國(guó)聯(lián)邦及各州的《警察法》及配套的細(xì)致法規(guī)，對(duì)環(huán)境警察機(jī)構(gòu)的設(shè)立與變更、職責(zé)，包括各類(lèi)警察職權(quán)交叉、管轄權(quán)沖突時(shí)該如何協(xié)調(diào)處理等，都作了明確而詳細(xì)的規(guī)定。同時(shí)，德國(guó)聯(lián)邦和各州的刑事警察、水上警察、森林警察也具備環(huán)保職責(zé)，只要在其職責(zé)范圍內(nèi)，都有行使環(huán)境執(zhí)法的權(quán)力。
德國(guó)的警察機(jī)構(gòu)高度專(zhuān)業(yè)化，環(huán)境警察的多個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)根據(jù)業(yè)務(wù)不同而設(shè)立，在這些機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)一步分支出更加專(zhuān)業(yè)的下一級(jí)機(jī)構(gòu)。
（作者：賀震單位：江蘇省環(huán)保廳）
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