建立三條紅線補(bǔ)強(qiáng)水環(huán)境管理基礎(chǔ)
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萬軍，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師，戰(zhàn)略規(guī)劃部主任、研究員。主要從事環(huán)境戰(zhàn)略、五年環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、城市環(huán)境規(guī)劃研究。作為主要人員參加了國家環(huán)境保護(hù)“十一五”“十二五”“十三五”規(guī)劃編制研究，承擔(dān)“三線一單”技術(shù)規(guī)范的研究。
環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)李干杰在10日主持召開的環(huán)境保護(hù)部常務(wù)會(huì)議上，提出要研究建立重要流域水資源利用上線、水環(huán)境質(zhì)量底線、水生態(tài)功能保障基線三條紅線。強(qiáng)調(diào)研究建立三條紅線，對(duì)我國水環(huán)境治理有什么重要意義？三條紅線有何關(guān)系，各自側(cè)重點(diǎn)是什么？本報(bào)記者采訪了相關(guān)專家。
對(duì)話人：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師萬軍
采訪人：本報(bào)記者宋楊
研究建立三條紅線，對(duì)我國水環(huán)境治理有什么重要意義？
是補(bǔ)強(qiáng)水環(huán)境系統(tǒng)管理基礎(chǔ)、破解水環(huán)境治理難題的重要舉措
中國環(huán)境報(bào)：強(qiáng)調(diào)研究建立重要流域水資源利用上線、水環(huán)境質(zhì)量底線、水生態(tài)功能保障基線三條紅線，對(duì)我國水環(huán)境治理有什么重要意義？
萬軍：建立三條紅線，是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式要求的具體行動(dòng)。今年5月26日，中共中央政治局就推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式進(jìn)行了第四十一次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時(shí)做了重要講話，要求加快構(gòu)建生態(tài)功能保護(hù)基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)。
建立三條紅線，是貫徹生態(tài)文明建設(shè)理念、處理好保護(hù)與發(fā)展關(guān)系的基本前提。尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然是生態(tài)文明建設(shè)的基本理念，要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，就需要堅(jiān)持生態(tài)文明的理念，尊重自然規(guī)律。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類活動(dòng)而言，自然規(guī)律的基本體現(xiàn)就是對(duì)生態(tài)功能保障的區(qū)域空間管控、對(duì)資源環(huán)境承載力開發(fā)利用天花板的限制、對(duì)環(huán)境安全和生態(tài)健康基本底線的堅(jiān)守，人類活動(dòng)不能突破這些自然規(guī)律的限制。
中國環(huán)境報(bào)：三條紅線的建立，對(duì)推動(dòng)落實(shí)《水十條》有什么積極作用？
萬軍：建立三條紅線，是深入實(shí)施《水十條》、補(bǔ)強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)管理基礎(chǔ)的重要舉措！端畻l》是黨中央、國務(wù)院推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大舉措，是貫徹習(xí)近平總書記“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”思想的重大實(shí)踐，體現(xiàn)了系統(tǒng)推進(jìn)水資源管理、水生態(tài)保護(hù)和水污染防治的根本要求。
《水十條》正式發(fā)布兩年多來，我國水污染防治工作取得積極進(jìn)展，水環(huán)境質(zhì)量總體改善。但是，當(dāng)前我國水污染防治形勢(shì)依然嚴(yán)峻，水資源、岸線資源過度開發(fā)，部分水體污染嚴(yán)重、水生態(tài)功能退化或者遭到破壞，其主要原因，還是部分地區(qū)保護(hù)與開發(fā)的矛盾突出，缺乏水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)的底線思維和紅線意識(shí)，沒有將自然規(guī)律的約束轉(zhuǎn)化為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的基本遵循。
因此，根據(jù)中央要求，加快研究建立重要流域水資源利用上線、水環(huán)境質(zhì)量底線、水生態(tài)功能保障基線三條紅線，是堅(jiān)持和貫徹新發(fā)展理念，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系的具體行動(dòng)，也是補(bǔ)強(qiáng)水環(huán)境系統(tǒng)管理基礎(chǔ)、破解水環(huán)境治理難題的重要舉措，意義重大。
中國環(huán)境報(bào)：水資源利用上線、水環(huán)境質(zhì)量底線、水生態(tài)功能保障基線三條紅線有何關(guān)系，各自側(cè)重點(diǎn)是什么？
萬軍：流域是典型的山水林田湖生命共同體。河流水系是能量、物質(zhì)傳輸和生命繁衍生息的重要載體，必須有一定的生態(tài)流量保障生命傳承和物質(zhì)、能量、信息的持續(xù)傳輸，必須有清潔的水質(zhì)保障流域健康和人類生存發(fā)展，必須有一定的空間用于維護(hù)流域水生態(tài)安全。因此，必須統(tǒng)籌建立水資源利用上線、水環(huán)境質(zhì)量底線、水生態(tài)功能保障基線，形成流域開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本底線，三條紅線具有緊密的內(nèi)在邏輯關(guān)系，是支持流域水環(huán)境系統(tǒng)管理的基礎(chǔ)支柱，不可偏廢。
目前我國已經(jīng)建立了最嚴(yán)格的水資源利用制度，實(shí)施了水資源總量與強(qiáng)度“雙控”，是建立水資源利用上線的基本實(shí)踐。在流域尺度，水資源開發(fā)利用是影響水生態(tài)保護(hù)、水質(zhì)維護(hù)和綠色發(fā)展的重要因素，因此需要站在流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)的角度，從維護(hù)和修復(fù)河流水系統(tǒng)生命力的角度，提高對(duì)水資源利用上線的認(rèn)識(shí)，保障河流水系的生態(tài)流量和生態(tài)通道，優(yōu)化完善水資源利用上線的管控制度。《水十條》也明確提出要科學(xué)確定生態(tài)流量，在黃河、淮河等流域進(jìn)行試點(diǎn)，分期分批確定生態(tài)流量（水位），作為流域水量調(diào)度的重要參考。
水環(huán)境質(zhì)量底線一方面要堅(jiān)持“只能變好、不能變差”的基本要求，另一方面要從水體環(huán)境功能的角度確立基本的質(zhì)量要求，二者結(jié)合構(gòu)成流域水環(huán)境質(zhì)量管理的質(zhì)量底線。在水環(huán)境質(zhì)量底線的基礎(chǔ)上，按照“以水定陸”的原則，建立水環(huán)境精細(xì)化管理的體系！端畻l》確定了全國1784個(gè)控制單元，確定了各控制單元水環(huán)境質(zhì)量底線以及階段改善要求，在此基礎(chǔ)上，各地區(qū)各流域進(jìn)一步細(xì)分控制單元，建立基于控制單元的污染排放控制、質(zhì)量改善的精細(xì)化治理、管理體系，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境精細(xì)化管理，精準(zhǔn)治污。
水生態(tài)功能保障基線是從流域水生態(tài)功能維護(hù)的角度，對(duì)陸域及水域的重要敏感脆弱區(qū)域?qū)嵤﹪?yán)格保護(hù)，確保流域生態(tài)功能穩(wěn)定。尤其需要對(duì)源頭水源涵養(yǎng)水土保持區(qū)、河流水系生物“三場(chǎng)一通道”（產(chǎn)卵場(chǎng)、越冬場(chǎng)、索餌場(chǎng)、洄游通道）以及重要河岸濕地等進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，維護(hù)生態(tài)安全。
各地方各流域應(yīng)如何推動(dòng)三條紅線的研究建立？
探索建立基于“三線一單”的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)管控機(jī)制
中國環(huán)境報(bào)：我國有哪些地方已經(jīng)開始在建立三條紅線方面進(jìn)行嘗試？有哪些成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒？
萬軍：目前，各地在建立水環(huán)境三條紅線方面，開展了有益的探索和實(shí)踐，尤其是城市和區(qū)域?qū)用妫〉昧艘恍┲档媒梃b的經(jīng)驗(yàn)。廣東省廣州市將流溪河流域作為戰(zhàn)略水源地，出臺(tái)《廣州市流溪河流域保護(hù)條例》，對(duì)全流域?qū)嵤﹪?yán)格保護(hù)，將流溪河上游及沿河一定區(qū)域劃定為嚴(yán)格控制區(qū)，明確流域水生態(tài)功能保護(hù)、水環(huán)境質(zhì)量維護(hù)和水資源開發(fā)利用的要求，明確水資源開發(fā)總量控制上線，同時(shí)要兼顧生態(tài)用水、水質(zhì)維護(hù)的要求。
江蘇省積極探索水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管理，出臺(tái)了《江蘇省太湖流域水生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃（試行）》，將太湖流域劃定為49個(gè)水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)，對(duì)49個(gè)分區(qū)進(jìn)行4級(jí)功能分級(jí)。針對(duì)4個(gè)生態(tài)功能級(jí)別，結(jié)合《水十條》要求，分別制定了差異化的生態(tài)環(huán)境、空間管控、物種保護(hù)三大類分類管理目標(biāo)，并制定了分期分步實(shí)施計(jì)劃。
山東省青島市結(jié)合城市環(huán)境規(guī)劃，將市域范圍劃分為220個(gè)控制單元，按照功能分為水源涵養(yǎng)、水源保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與面源污染控制、城鎮(zhèn)生活4種類型。分別確定各控制單元的水環(huán)境質(zhì)量底線，對(duì)于部分水資源開發(fā)矛盾大的控制單元提出水資源利用上線的要求，對(duì)于水源涵養(yǎng)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)及重要清水通道提出生態(tài)功能保護(hù)控制要求，積極探索落實(shí)三條紅線制度，將其作為水環(huán)境系統(tǒng)管理的基礎(chǔ)平臺(tái)。
山東省濟(jì)南市圍繞“保泉”工作，提出了泉水核心保護(hù)區(qū)禁止地下水開采、泉水補(bǔ)給區(qū)水資源開采量逐年減少的開發(fā)要求，明確了各區(qū)縣水資源用水總量上線等指標(biāo)，探索建立了落實(shí)到空間區(qū)域、基于水生態(tài)環(huán)境功能保護(hù)的水資源利用上線管控體系。
這些地方實(shí)踐的主要經(jīng)驗(yàn)在于，一是比較系統(tǒng)地考慮了水資源、水環(huán)境、水生態(tài)統(tǒng)籌保護(hù)的關(guān)系；二是建立了水環(huán)境系統(tǒng)的分區(qū)分單元管控體系，將資源開發(fā)、水質(zhì)維護(hù)和生態(tài)保護(hù)要求分解落實(shí)到空間單元；三是探索建立配套管理政策制度，建立多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保障落實(shí)。
中國環(huán)境報(bào)：地方在探索三條紅線的實(shí)踐中，可能會(huì)遭遇哪些問題？
萬軍：盡管各地在探索三條紅線方面，取得一些經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)展，但總體上看，三條紅線建立進(jìn)展不一，相互銜接和協(xié)調(diào)難度大，配套政策不完善。在實(shí)施過程中還存在不完善、不協(xié)調(diào)、碎片化等問題，主要體現(xiàn)在3個(gè)方面。
一是流域生態(tài)環(huán)境問題復(fù)雜，涉及流域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)各領(lǐng)域，涉及流域上下游各區(qū)域，涉及水域、平原、山區(qū)各地域，涉及飲水、灌溉、航道、發(fā)電、防洪、生態(tài)保護(hù)等各種功能用途，涉及國土、林業(yè)、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門。在科學(xué)確定三條紅線時(shí)，需要比較系統(tǒng)的科學(xué)理論和技術(shù)方法支撐。而目前技術(shù)支撐體系比較薄弱，管控基礎(chǔ)平臺(tái)與技術(shù)方法不銜接，部門和區(qū)域管理協(xié)調(diào)難度大。
二是長(zhǎng)期以來積累的問題多，矛盾突出，補(bǔ)短板和還舊賬任務(wù)繁重。我國海河、黃河、遼河等流域水資源開發(fā)利用率達(dá)到106%、82%、76%，華北等地區(qū)地下水嚴(yán)重超采；海河流域劣Ⅴ類斷面仍占40%左右，部分城市黑臭水體問題十分突出；全國不少湖泊嚴(yán)重萎縮，長(zhǎng)江下游部分地區(qū)岸線開發(fā)利用比例超過40%。建立三條紅線，需要建立各流域各地區(qū)更加嚴(yán)格的節(jié)水、治污、保生態(tài)等基本要求。
三是相關(guān)制度及政策不配套，各地對(duì)建立三條紅線的理解和執(zhí)行存在差異。由于水資源調(diào)配、水資源開發(fā)利用收費(fèi)、水環(huán)境質(zhì)量考核、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)政策制度還在進(jìn)一步完善，在缺乏嚴(yán)格有力的管控措施和惠益共享的補(bǔ)償機(jī)制情況下，各地對(duì)于三條紅線的劃定理解不一，管控尺度不一，影響到三條紅線的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有效管理。
中國環(huán)境報(bào)：下一步，各地方各流域應(yīng)如何以三條紅線為重點(diǎn)，貫徹落實(shí)“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的思想理念，系統(tǒng)推進(jìn)水資源管理、水生態(tài)保護(hù)和水污染防治？
萬軍：一是提高政治站位，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式的重要戰(zhàn)略思想，將研究建立重要流域水資源利用上線、水環(huán)境質(zhì)量底線、水生態(tài)功能保障基線三條紅線作為《水十條》實(shí)施和流域水生態(tài)環(huán)境管理的重要基礎(chǔ)。堅(jiān)持“三水統(tǒng)籌”，以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，以水環(huán)境空間管控為抓手，倒逼各地統(tǒng)籌推進(jìn)水污染治理工作。
二是建議在重點(diǎn)流域先行先試，探索建立基于“三線一單”的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)管控機(jī)制。貫徹黨中央國務(wù)院長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的戰(zhàn)略要求，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的基本原則，確立水資源利用上線、水環(huán)境質(zhì)量底線和水生態(tài)功能保障基線，制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境硬約束，確保長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境質(zhì)量只能更好、不能變壞。
三是建立完善三條紅線劃定的技術(shù)方法和管理制度。結(jié)合重點(diǎn)流域和典型地區(qū)、城市的探索實(shí)踐，制定完善技術(shù)方法和技術(shù)規(guī)范，建立完善基于三條紅線的管控制度和配套政策，建立流域水環(huán)境源頭預(yù)防、過程管理、精準(zhǔn)治污、系統(tǒng)管控的基礎(chǔ)平臺(tái)。銜接落實(shí)河長(zhǎng)制，將重點(diǎn)單元、重點(diǎn)河段、重點(diǎn)區(qū)域的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的任務(wù)清單化、措施工程化，集中攻堅(jiān)，確！端畻l》目標(biāo)任務(wù)圓滿完成。
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