PPP各方需防范哪些問(wèn)題？
近兩年，國(guó)家發(fā)布了一系列支持PPP模式的政策文件，積極推進(jìn)PPP工作。截至今年2月底，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)共入庫(kù)項(xiàng)目11784個(gè)，總金額14.46萬(wàn)億元。但是，目前PPP模式發(fā)展中出現(xiàn)的一些比較典型和突出的問(wèn)題，比如真假PPP問(wèn)題、明股實(shí)債等問(wèn)題，政府、社會(huì)資本和其他相關(guān)方應(yīng)當(dāng)加以重視、研究和應(yīng)對(duì)。
真假PPP
筆者認(rèn)為，真假PPP問(wèn)題急需得到重視。
當(dāng)前以PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目處于爆發(fā)式增長(zhǎng)階段。有些地方政府和企業(yè)自身對(duì)國(guó)家PPP模式理解不到位，并且為了“節(jié)省費(fèi)用”而聘請(qǐng)沒(méi)有實(shí)力的第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，做出了很多似是而非的PPP項(xiàng)目。有些“PPP項(xiàng)目”，其實(shí)是一種加長(zhǎng)版的“建設(shè)—移交（BT）”項(xiàng)目，地方政府僅僅為了解決當(dāng)期資金短缺問(wèn)題，項(xiàng)目建成后仍然交由地方原來(lái)的機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。
有些PPP項(xiàng)目，本身并未實(shí)際經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性收入，其現(xiàn)金流入全部或主要靠政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，而政府付費(fèi)或補(bǔ)助又不列入地方財(cái)政預(yù)算。有些PPP項(xiàng)目建成后，社會(huì)資本（主要是施工企業(yè)）對(duì)項(xiàng)目沒(méi)有運(yùn)營(yíng)管理，甚至棄項(xiàng)目于不顧，留下諸多問(wèn)題由下一屆政府解決。
還有的PPP項(xiàng)目，雖然具有經(jīng)營(yíng)屬性，但使用者付費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格調(diào)整、區(qū)域獨(dú)占性等約定不明確，為未來(lái)的項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營(yíng)和提供公共服務(wù)埋下隱患。這些問(wèn)題，應(yīng)該引起各方高度關(guān)注并加以防范。
明股實(shí)債
項(xiàng)目融資不同于企業(yè)融資，它主要關(guān)注項(xiàng)目本身未來(lái)現(xiàn)金流量水平的大小和穩(wěn)定性。有很多PPP項(xiàng)目，并沒(méi)有很好的商業(yè)運(yùn)營(yíng)計(jì)劃書(shū)，未來(lái)二、三十年的收入計(jì)算是簡(jiǎn)單地基于項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或地區(qū)行業(yè)現(xiàn)有的不充分的數(shù)據(jù)，現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)十分不可靠。
這種情況下，股權(quán)投資方（如基金）對(duì)此十分清楚，必然會(huì)要求一個(gè)合理固定的回報(bào)水平，并要求在5~7年之后地方政府的平臺(tái)公司接手，這實(shí)際上就變成了明股實(shí)債。債權(quán)融資方（銀行或其他資金提供方）對(duì)此也心知肚明，因此不會(huì)同意基于這種現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行項(xiàng)目融資，而是要求提供各種額外擔(dān)；蚨档。而這種明股實(shí)債或政府兜底是財(cái)政部門(mén)明令禁止的。
項(xiàng)目運(yùn)管能力
社會(huì)資本主體應(yīng)具有項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理能力。
一般來(lái)說(shuō)，符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體都可以作為社會(huì)資本。此外，財(cái)政部規(guī)定本級(jí)人民政府下屬的政府融資平臺(tái)公司及其控股的其他國(guó)有企業(yè)（上市公司除外），不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。
目前我國(guó)PPP的參與主體，很多是施工企業(yè)和基金投資者。施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，是為了拿到施工項(xiàng)目，獲得2~3年的短期施工承包利潤(rùn)；基金投資者追求的是5~6年的短期財(cái)務(wù)收益。
他們固然也是合規(guī)的PPP項(xiàng)目社會(huì)資本參與主體，但并不具備真正的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理能力，而是直接把PPP異化成獲取工程手段或短期融資工具，背離了國(guó)家推廣PPP的初衷和本意。
基本建設(shè)和招投標(biāo)程序
不論采用傳統(tǒng)建設(shè)模式還是PPP模式，投資項(xiàng)目都應(yīng)該嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序。由于招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例的落實(shí)，傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)包承包往往必須經(jīng)過(guò)激烈的招標(biāo)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)程序。
PPP模式選擇社會(huì)資本，按照政府采購(gòu)法及相關(guān)規(guī)定，除了可采用公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)外，還可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)方式，而后者的競(jìng)爭(zhēng)性顯然沒(méi)有招標(biāo)方式激烈。
一些施工企業(yè)試圖通過(guò)PPP模式成為社會(huì)資本，按照“兩標(biāo)并一標(biāo)”的方式，規(guī)避了招標(biāo)投標(biāo)直接承攬建設(shè)項(xiàng)目并賺取施工利潤(rùn)。其實(shí)，社會(huì)資本確定后，如果不是通過(guò)招標(biāo)方式選擇的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人，而是通過(guò)非招標(biāo)方式確定的社會(huì)資本或非特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的社會(huì)資本，即使該社會(huì)資本具備法定施工資質(zhì)條件和要求，能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)和提供，這樣的項(xiàng)目一般也需要進(jìn)行“二次招標(biāo)”。
政府財(cái)政承受能力
關(guān)于政府財(cái)政承受能力問(wèn)題要規(guī)范測(cè)算并且合規(guī)。
一般情況下，一個(gè)地市級(jí)政府或縣級(jí)政府實(shí)施2、3個(gè)PPP項(xiàng)目，財(cái)政承受能力是沒(méi)有問(wèn)題的。如果要繼續(xù)做更多的PPP項(xiàng)目，累積起來(lái)很容易突破財(cái)政部要求，即：地方政府每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%的規(guī)定。財(cái)政部規(guī)定的10%比例是否合理，不是這里探討的問(wèn)題。
PPP項(xiàng)目開(kāi)展財(cái)政承受能力論證時(shí)，需要對(duì)政府的股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等政府支出責(zé)任要規(guī)范測(cè)算，嚴(yán)格控制，堅(jiān)決杜絕走過(guò)場(chǎng)，為通過(guò)論證而進(jìn)行論證。
對(duì)于政府試圖將公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺(tái)公司、將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司、承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源、不如實(shí)計(jì)算所有PPP項(xiàng)目政府財(cái)政支出等行為，要保持高度警惕并及時(shí)進(jìn)行合規(guī)性提示。
項(xiàng)目入庫(kù)
要重視項(xiàng)目入庫(kù)問(wèn)題。國(guó)家發(fā)改委傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目庫(kù)是貫通各地區(qū)各部門(mén)的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目信息平臺(tái)，項(xiàng)目入庫(kù)情況將作為安排政府投資、確定與調(diào)整價(jià)格、發(fā)行企業(yè)債券及享受政府和社會(huì)資本合作專(zhuān)項(xiàng)政策的重要依據(jù)。
筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)管理和持續(xù)提供公共服務(wù)上。社會(huì)資本如果不真正關(guān)注專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)，數(shù)年之后這些倉(cāng)促上馬的PPP項(xiàng)目將難以持續(xù)，大量項(xiàng)目違約事件可能爆發(fā)，對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)將產(chǎn)生不利影響。
作者系中國(guó)通用咨詢(xún)投資有限公司首席PPP咨詢(xún)師
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